463亿打水漂？印度“全民航空计划”翻车

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印度古吉拉特邦（Gujarat）巴夫那加尔（Bhavnagar）的机场航站楼外，新刷的涂料在阳光下泛着生硬的光泽，仿佛在刻意遮掩内里的荒芜。推开虚掩的玻璃门，一股混杂着潮湿与尘埃的霉味扑面而来，呛得人下意识蹙眉。

一排排蓝色塑料座椅歪歪扭扭堆在角落，椅面蒙着厚厚的灰，指腹划过便是一道清晰的痕迹；行李扫描仪早已拔去插头，机身落满蛛网，显示屏上的划痕像一道道干涸的泪痕，沉默地诉说着被遗忘的时光。

登机口的广播积了尘，值机柜台空无一人，只有穿堂风卷起的纸屑，在空旷的大厅里打着旋——这里已经好几个月没有听到飞机起降的轰鸣了。

当这样的荒芜场景在印度93座乌丹计划（Udan，全称Ude Desh ka Aam Nagrik，意为“让印度普通民众乘得起飞机”）机场中反复上演时，印度民航业却呈现着另一番欣欣向荣的景象：2024年国内航线客运量飙升至1.613亿人次，商用机队规模预计2030年突破1200架。

这场始于2016年、投入超463.8亿卢比的“普惠航空”工程，如今沦为“建得起、飞不动”的尴尬标本，其背后暴露的，是印度经济社会发展中政策执行脱节、资源配置低效、区域失衡加剧的深层弊病。

普惠愿景下的扩张之路

2016年，莫迪政府推出乌丹计划时，印度正面临着严重的“航空两极化”困境：一线城市占据全国70%以上的航空运力，德里、孟买等八大都市承载了近七成的航空客流，而广大中小城镇及偏远地区的民航渗透率不足2%。

当时，印度中产阶级规模快速扩张，消费能力持续提升，但低效的陆路交通让跨区域出行成为难题——从比哈尔邦到孟买的陆路旅程往往耗时超24小时，而航空出行的需求却因缺乏航线无法释放。

同时，区域经济发展失衡加剧，偏远地区因交通闭塞难以融入全国产业链，政府亟需通过基础设施建设打通“毛细血管”，推动就业与经济增长。

在此背景下，乌丹计划以“让普通民众乘得起飞机”为核心，试图通过政策补贴与基础设施建设，实现航空服务的大众化与区域连接的均衡化。

为将这一普惠愿景有效落地，莫迪政府针对乌丹计划进行了多阶段的迭代，以逐步拓展覆盖范围及其服务能力：

• 1.0阶段（2016-2017）：启动初期，核心聚焦“开通基础航线”，首批获批航线以连接中小城镇与区域枢纽为主，2017年完成首航，标志着印度区域航空正式起步。

• 2.0阶段（2018-2019）：扩展至直升机航线与水上机场，将北阿坎德邦、喜马偕尔邦等偏远山区纳入覆盖范围，锡金邦帕孔机场（Pakyong Airport, Sikkim）便是这一阶段的代表性项目。

• 3.0阶段（2020-2021）：重点覆盖东北边境地区，新增国际航线元素，推动区域机场与周边国家的互联互通，同时应对疫情下的出行需求变化。

• 4.0阶段（2021-2023）：强调“机场升级与国际资质认证”，北方邦库什那加尔机场（Kushinagar Airport, Uttar Pradesh）在此阶段获批国际机场资质，开通至科伦坡的首航航班。

• 5.5阶段（2025至今）：在2025年预算中完成重大修改，新增120个通航点，重点聚焦佛教圣地旅游与“医疗旅游”航线，计划未来十年新增4亿人次客运量，并优化补贴机制与私营合作模式。

截至2025年，乌丹计划已获批956条航线，其中425条投入运营，累计服务超1.15亿人次旅客，推动二、三线城市航空客流占比从2015年的2.4%提升至2025年的51.1%，首次接近大都市客流占比。

政策初心与现实脱节

乌丹计划的初衷本是破解区域发展失衡，但在执行过程中，“重建设、轻调研”的导向让普惠愿景逐渐偏离轨道。

印度审计署（Comptroller and Auditor General, CAG）2023年报告揭露了残酷真相：乌丹计划前三阶段获批的774条航线中，超半数从未开通；已开通的371条航线里，仅112条完成3年可行性缺口补贴（Viability Gap Funding, VGF）周期，最终仅54条（占获批总数的7%）能实现可持续运营。

这种盲目扩张导致大量机场沦为“政绩工程”：泰米尔纳德邦韦洛尔（Vellore, Tamil Nadu）机场航站楼就绪，跑道却未达印度民航总局（Directorate General of Civil Aviation, DGCA）标准；

安得拉邦多纳孔达（Donakonda, Andhra Pradesh）机场因土地划界纠纷，翻新工作遥遥无期；

比哈尔邦拉克绍尔（Raxaul, Bihar）机场多轮招标无人问津，彻底沦为“僵尸机场”。

更值得警惕的是，部分机场的建设完全无视自然条件与运营需求。锡金邦帕孔机场明知当地天气恶劣、能见度低，却仅配备目视导航设备，导致2019年首次停航后，2024年6月再次无限期关停；

北阿坎德邦（Uttarakhand）的直升机航线为打通山区交通仓促上马，可行性研究要么缺失要么草率，查尔达姆（Char Dham）航线仅2025年一年内就发生两起重大坠毁事故，造成13人遇难，陡峭地形与突发天气成为“致命隐患”。这种“为建而建”的逻辑，让普惠政策彻底偏离民生本质，沦为数字游戏。

资源错配与财政黑洞

乌丹计划的搁浅，不仅是政策执行的失败，更是一场吞噬公共财富的资源浪费。

CAG估算显示，108.9亿卢比的公共资金被投入到“从未启用或提前关停”的乌丹机场及直升机机场，而20座“非运营”机场每年仅维护、电费及人员开支就超9亿卢比。

与此同时，印度机场管理局（Airports Authority of India, AAI）过去十年的运营亏损已高达1085.3亿卢比，公共财政在“闲置资产”上的持续投入，正在挤压本应用于教育、医疗等核心民生领域的资源。

补贴机制的失效更是让财政负担雪上加霜。为控制票价，政府推出VGF补贴，将70%的资金发放给航空公司，弥补1小时航程半数座位2500卢比限价带来的亏损，迄今补贴总额已达430亿卢比。这项本应为期3年的“缓冲机制”，最终沦为航企的“依赖陷阱”——多数航空公司在补贴到期后无力承担成本，纷纷停航，371条已开通航线中，多数未能撑完补贴周期。

印度民航分析机构CAPA首席执行官卡皮尔·考尔（Kapil Kaul）直言：“机场是为乌丹计划而建，但计划框架下的航线却难以维系，而政府此前已在可行性缺口补贴上投入了5亿美元。”

更讽刺的是，在公共资金持续流失的同时，航空公司的运营困境并未得到根本解决。

航空涡轮燃料（Aviation Turbine Fuel, ATF）成本高企、短途航线需求萎缩，让航企对区域航线望而却步；而小型航企融资难的问题尤为突出——它们希望获得中央政府的主权担保以购置小型飞机，但这一要求被官方拒绝，导致古尔冈的小型航企飞大航空（FlyBig）不得不将19条乌丹航线转让给与香料航空创始人阿杰伊·辛格（Ajay Singh）关联的天跃航空（SkyHop）。

无独有偶，迈索尔、塞勒姆、西姆拉等城市的航线因新航企退出而中断，后续虽重新招标引入了老牌航企，但这些企业同样面临诸多挑战，行业波动剧烈。

这种“补贴喂不饱、市场活不了”的僵局，本质上是行政干预与市场规律的严重错位，最终只能由普通民众为低效政策买单。

精英繁荣与草根困境的割裂

乌丹计划的困局，绝非单一项目的失败，而是印度经济社会发展失衡的集中体现。

一方面，印度民航业整体呈现“精英化繁荣”：大城市航空网络密集，航空公司疯狂扩张，商用机队从十年前的规模翻倍至680架，客运量连年创新高；另一方面，广大中小城镇及偏远地区却深陷“草根困境”：陆路交通低效，航空服务要么缺失要么形同虚设，区域经济发展缺乏动力。

这种“冰火两重天”的景象，暴露了印度发展模式中“重中心、轻边缘”的积弊。

区域发展的失衡，进一步加剧了资源配置的马太效应。达班加机场、贾尔冈-孟买航线等成功案例证明，只要契合市场需求，区域航线完全能成为“发展引擎”。

但这类案例寥寥无几，更多机场因选址不当、需求不足沦为闲置资产，而这些资产多集中在经济欠发达地区，本应助力脱贫的基础设施，最终反而拖累了地方经济。

值得肯定的是，政府在推进Udan 5.5阶段时，已开始正视前期问题。印度议会交通、旅游与文化常务委员会呼吁建立“航空资产利用优化模型”，通过数据驱动筛选高潜力航线；民航部也调整了政策导向，从“重数量”转向“重质量”，强调航线可行性调研与基础设施配套的同步推进。这种调整若能落地，有望逐步缩小区域发展鸿沟。

乐观信号：困境中的调整与增长潜力

尽管乌丹计划面临诸多困局，但并非全盘失败，近年来涌现的积极信号与政策调整，为其走出困境提供了可能。

1.非大都市航线需求爆发式增长

二三线城市的航空客流呈现“碾压式”增长态势：2022年以来，非大都市航线客运量同比增速稳定在20%以上，远超一线城市7.1%的增速。

比哈尔邦达班加（Darbhanga, Bihar）机场在排灯节与查特节期间，单月接待旅客7.6万人次、保障航班522架次；

贾尔冈-孟买（Jalgaon-Mumbai）、贾尔苏古达-加尔各答（Jharsuguda-Kolkata）等航线在取消补贴后，仍能实现稳定盈利，证明区域航线具备“自我造血”能力。

截至2025年，非大都市航空客流占比已达51.1%，预计年内将全面超越大都市间客流，成为印度民航业的核心增长引擎。

2.政策优化与私营力量入局

2025年预算中推出的“修改版乌丹计划”，针对性解决了前期痛点：一方面将补贴与航线运营绩效挂钩，避免“拿补贴却停航”的乱象；另一方面聚焦佛教圣地、医疗旅游等特色航线，通过精准定位培育差异化需求。

同时，“国家资产货币化计划”（National Monetisation Pipeline）成效显著，德里附近的欣登（Hindon）民用航空专区引入私营运营后，开通多条定期航线；

泰米尔纳德邦塞勒姆机场（Salem Airport, Tamil Nadu）转型为飞行培训基地，利用率大幅提升。

私营航企的参与也激活了市场，印度一航空（IndiaOne Air）、星空航空（Star Air）等区域航企通过小型飞机运营，将科拉普特等偏远城镇与邦首府连接起来，14小时的陆路旅程缩短至1小时，直接带动当地商贸与旅游发展。

3.基础设施短板持续补齐

针对前期机场设备不足的问题，AAI启动“区域机场升级计划”，为15座核心乌丹机场加装仪表着陆系统（instrument landing system, ILS），解决低能见度运营难题；同时完善夜间起降设施与地面保障能力，锡金邦帕孔机场等停航机场已纳入2026年升级名单，有望重新通航。

政府还放宽了小型飞机融资政策，允许航企以航线运营权为抵押申请贷款，缓解了资金压力，推动行业运力扩张。

跑道闲置背后的发展之问

巴夫那加尔机场的蒙尘座椅、帕孔机场的闲置跑道，拷问着印度发展模式的核心命题：当经济增长的光环聚焦于大城市与精英阶层时，如何让发展成果真正惠及草根？当政策制定追求“规模与速度”时，如何平衡“效率与实效”？

乌丹计划的经历并非特例，它暴露了印度政策执行中“重政绩、轻民生”的短视，资源配置中“重投入、轻产出”的低效，以及发展战略中“重中心、轻边缘”的失衡。

但同时，非大都市航线的爆发式增长、私营力量的积极参与、政策的持续优化，也证明这场普惠航空梦并非遥不可及。

如今，印度正推进新一轮航空扩张计划，若能坚守“民生为本”的初心，持续补齐基础设施短板、优化补贴机制、激活市场活力，那些闲置的跑道终将重新响起飞机的轰鸣。

真正的发展，不应是数字的堆砌与设施的闲置，而是让每一条跑道都能承载起普通人的出行期待，让每一笔公共资金都能转化为区域发展的动力。唯有如此，乌丹计划才能从“半途搁浅”的遗憾，变成“行稳致远”的典范，为印度经济社会的均衡可持续发展注入持久动力。

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