刘尚希：中国经济“十五五”的新形势、核心任务和展望

题记：2025年12月17日，中信出版集团与北大国发院、北大中国经济研究中心（CCER）共同主办“承泽论坛”第49期暨《读懂“十五五”》新书分享会。本文根据全国政协委员，中国财政科学研究院原院长、研究员刘尚希的主题演讲整理。

2025年10月23日，党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），文件内涵丰富、信息量巨大。在此，我仅结合自身学习体会与大家做简要分享。

形势判断：战略机遇和风险挑战并存

首先谈谈对发展形势的判断。看待“十五五”时期的发展，很重要的一句话是《建议》所强调的，这将是“不确定难预料因素增多”的时期。这一判断与“十四五”时期“我国发展仍然处于重要战略机遇期”的表述相比，更加强调风险挑战的严峻性。

这一判断内涵深刻，可延伸出许多值得深入研究的课题。例如，战略机遇与风险挑战之间究竟是并列关系还是嵌入关系；“十五五”时期的风险挑战具体有哪些、如何识别风险、如何权衡风险应对优先级，如何制定科学有效的应对手段等。尤其对于那些“不确定、难预料因素”，传统研究范式显然已不再适用。传统研究范式本质上是面向过去的，试图从历史经验中推导未来趋势，但其前提是未来与过去具有内在一致的相对确定性。面对当前复杂多变的不确定性与风险挑战，我们在研究方法与理论体系上必须实现重大转变。

当前我们所依赖的知识体系与思维范式，是在工业化时代形成的，而如今时代正加速演进。有数据显示，当前地球自转速度已达到过去50年来的最快水平。从人类文明发展的高度审视，时代演进的步伐同样在不断加快。时代加速演变必然带来诸多不适应：原有的规则、法律与制度，若未能随时代变革及时迭代更新，便难以构建与新发展阶段相适配的现代秩序；而且，若无法跟上时代步伐，这些滞后的规则与制度便会转化为不确定性，进而演变为风险挑战。

因此，“十五五”时期对我国而言，是全面建设社会主义现代化国家新征程中承前启后的关键阶段。党的二十届四中全会审议通过的《建议》，明确了未来五年发展的大政方针，也揭示了国家应对内外环境变化的战略思路。对这一文件的理解，不能仅停留在文本表面，而需深入挖掘其深层内涵，进行系统性思考。

从全球视野来看，当前全球不确定性持续上升，许多国家将“安全”置于优先位置，纷纷采取“去风险”举措。但各国分散化的“去风险”行动，反而导致全球整体风险进一步放大。这正是经济学中“合成谬误”的典型体现，即个体理性行为最终导致集体非理性结果。若各国持续沿用这一逻辑，人类社会面临的不确定性与风险将不断加剧，人类文明正站在历史的一个十字路口，而“十五五”时期正是这一历史节点的重要组成部分。

当前，大国竞争日趋激烈，地缘政治动荡交织叠加。过去，“和平与发展”是世界主题，我国正是在这一有利环境下，深度融入全球经济体系，取得了举世瞩目的发展成就。如今，世界主题已逐步转变为“安全与发展”，我国同样处于这一世界主题之中，这便引出了“边斗争、边备战、边建设”的“三边”方针。我国周边环境复杂多变，在全球格局深度调整的背景下，中华民族伟大复兴与现代化建设的道路绝非坦途。当前我们正处于“爬坡过坎”的关键阶段——正如驾车爬坡过坎时，需要精准的操作技巧与动力配合，一旦操作失误便可能出现溜车下滑，十分危险。因此，这一时期正是我国面临风险挑战最为严峻的阶段。

安全已成为未来发展谋划的逻辑起点，统筹发展和安全已成为我国发展的基本原则。安全的背后隐含着风险，二者辩证统一，可统称为“安全风险”。谋求安全，经济本质上意味着“风险成本”的上升。因此，我们所强调的战略机遇，并非孤立存在的机遇，而是“风险中的机遇”——只有通过有效识别风险、权衡风险、应对风险，才能将潜在机遇转化为实际发展成果；若无法做好风险应对工作，即便有机遇也难以把握。因此，战略机遇与风险挑战并非相互割裂的并列关系，不能简单认为一部分人负责把握机遇、另一部分人负责应对风险，二者实为一体两面，机遇的实现与否，根本取决于风险应对的成效。

在风险研判过程中，全会也明确了我国应对风险的底气所在：我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变；中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显。其中，党的坚强领导是根本保障，而大国经济体量带来的独特优势不可忽视。

大国经济与小国经济有着本质区别，在进行国际比较时，若简单将我国与人口数百万的城市国家或上亿人口的国家对标，在方法上便存在先天缺陷，二者缺乏可比性。从经济学视角来看，大国的超大规模市场能够形成显著的“规模效应”，降低成本，加速新兴产业形成，这是我国应对风险、把握机遇的重要依托。

任务目标：高质量发展与中国式现代化

与以往五年规划相比，“十五五”规划的目标导向更为清晰，核心是聚焦高质量发展，全面推进中国式现代化。其中，“高质量发展取得显著成效”是首要目标。

值得深入思考的是，高质量发展的成效离不开一定规模的数量增长。如何把握“质”的有效提升与“量”的合理增长之间的关系，是当前面临的重要课题。从当前经济运行情况来看，保持合理的经济增速愈发重要——若“十五五”时期缺乏合适的增长速度，质的提升便难以得到有效支撑和体现。

从近期经济数据来看，2025年1-3季度我国经济增速为5.2%，但从季度环比来看，增速呈现小幅下滑态势，四季度增速虽尚未公布，但预计较三季度可能略有回落。尽管全年经济增速预期目标的完成不存在悬念，但2026年既是新一年的开局，也是“十五五”规划的起步之年，保持一定的经济增速至关重要。这就需要更有力的宏观政策予以支撑。这一点在近期召开的中央经济工作会议中已得到明确体现，会议提出要继续实施更加积极有为的宏观政策，特别是更加积极的财政政策。这预示着明年宏观政策的实施力度将进一步加大。

在“十五五”规划的目标表述中，诸如“显著成效”“大幅提高”“新突破”“明显提升”“重大进展”等词汇，并非随意使用，而是蕴含着强烈的紧迫感与使命感，彰显了中国式现代化加速推进的决心。实现这一目标，既需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，也需要更好发挥政府作用，二者相辅相成、缺一不可，这正是我们常说的“无形之手”与“有形之手”的有机结合。

我国的市场与政府关系，超越了传统西方经济学中二元对立的分析框架。西方经济学有许多流派，本质上可分为“偏向市场”与“偏向政府”两大阵营：偏向市场的流派以古典自由主义、新自由主义为代表，强调市场机制的自发调节作用；偏向政府的流派以凯恩斯主义为代表，主张通过政府干预弥补市场失灵。二者均将市场与政府视为相互对立的存在，各有其理论依据，但都未能跳出二元对立的思维局限。

而在我国的实践中，市场与政府并非对立关系，而是互相协同，形成合力，这一实践突破了西方经济学的传统命题，是构建中国自主知识体系——尤其是中国经济学自主知识体系的重要切入点。若不能把握这一核心特征及其内在逻辑，仍陷入西方主流理论的二元对立框架，政策主张便会左右摇摆，更难以真正构建起立足中国实践的自主知识体系。大国经济若是缺乏理论创新，在全球经济发展中则不可能拥有真正的话语权，也很难履行大国的担当和使命。

在政府发布的重要文件中，这类源于实践、具有创新意义内涵的命题还有很多，这些内容在传统教科书中难以找到对应表述。从理论与实践的适配性来看，当前部分教科书的内容已明显滞后于时代发展，而在现实加速演进的背景下，这种滞后性愈发突出，与现实的脱节程度不断加大。

应对方略：“五个以”的指导方针

党的二十届四中全会明确了“十五五”时期经济社会发展的指导方针，核心是“五个以”“两个推动”“一个确保”。

“五个以”是“坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以全面从严治党为根本保障”。这五个“以”在逻辑上递进：再次以“经济建设为中心”锚定重心，以“高质量发展”明确方向，以“改革创新”注入动能，最终以“人民需求”为落脚点，以“全面从严治党”提供全程保障。

“两个推动”和“一个确保”是“推动经济实现‘质’的有效提升和‘量’的合理增长，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。”

改革是释放发展红利的关键——通过深化改革，能够有效提升全要素生产率，为经济增长注入更强动力，推动经济增速实现进一步提升。但当前改革的复杂性不断增加，如何在新发展阶段推进深层次改革，是需要重点攻克的课题。而以人民需求为落脚点，则体现了发展的根本立场和人本逻辑，这在理论上显然区别于长期以来形成的物本逻辑。从消费需求的演进来看，过去我国居民消费以吃饱穿暖等基本需求为主，而当前消费需求正朝着新的方向升级，不仅体现在商品消费的品质提升上，更体现在服务消费的规模扩大与结构优化上。消费需求结构的升级，在市场经济条件下，自会推动供给体系进行相应调整。随着服务消费需求的增长，服务业在国民经济中的占比自然会逐步上升。这是一个国家发展水平提升、人民生活品质改善的必然结果。制度创新和宏观政策都应遵循人本逻辑和服务消费占比上升的大趋势。这就需要摆脱观念上、操作上的路径依赖，显然，认知和观念上的更新比以往任何时候都变得更加重要。在加速演变的大变局当中，解放思想无止境，改革创新无止境。

实施路径：十二项战略任务布局

“十五五”时期的实施路径，集中体现为十二项战略任务，在此我重点围绕三项核心任务展开谈体会。这十二项战略任务均贯穿“统筹发展和安全”这条主线，突出“科技自立自强”的核心地位，强调“扩大高水平对外开放”的重要意义。

第一项核心任务是建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基。实体经济是国家发展的根本支撑，高质量发展的成效首先体现在实体经济的提质增效上，而制造业则是实体经济的核心组成部分。当前，我国制造业占全球比重已达到约30%，众多产品远销全球，在新能源汽车、太阳能光伏组件等领域已实现全球领先。但对新时代实体经济的理解，必须超越工业化时期的传统逻辑与思维定式。农业革命催生农业文明，工业革命催生工业文明，数字革命正催生数字文明，这是三种不同的文明形态。当前，我们已进入数字革命引领的新时代，对实体经济的认知必须融入数字化、智能化的内涵。而数字经济具有显著的“虚拟化”特征，包括人工智能在内的数字技术，显然不同于传统的工业技术，具有通用性、渗透性和超时空性，如虚拟设计、虚拟制造、虚拟测试、虚拟演练等，数据作为关键生产要素，及其转化而来的数据资产，其本身就是虚拟性的。随着产业互联网的广泛建立和万物互联的形成，传统产业的“实体性”都将会不断数字化、智能化、服务化，即不断虚拟化。这是数字革命带来的经济虚拟化，将彻底颠覆传统工业经济的实体性（产品性）、技术专用性和行业界限性。

具体而言，一是绿色化。传统工业化时期，人与自然的关系呈现对立状态，人类想改造自然甚至主宰自然，最终遭到自然的报复。而绿色化的核心，是重构人与自然和谐共生的关系，这并非单纯的概念转换和观念倡导，而是发展模式的根本性转变；二是融合化。数字经济的发展，使得工业化时期形成的行业边界、产业分类界限日益模糊，生产与消费的边界也在不断消融。这一转变的核心驱动力，是数据成为新的生产要素。数据作为虚拟生产要素，与土地、资本等传统实体要素形成全新组合，再叠加知识、管理等新型要素，共同催生了新质生产力；三是数字化。数字化的内涵不仅限于数字经济，还包括数字社会、数字政府建设，这意味着生产生活方式的全面重构，引领人类社会迈入数字文明。因此，对实体经济的理解，绝不能停留在传统工业化的认知层面。

第二项核心任务是加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力。科技革命与产业变革的深度融合至关重要。若仅有科技革命而无产业变革，科技成果便无法转化为现实生产力，难以创造新的价值和推动经济高质量增长。只有当科技革命有效演变为产业变革，催生出新产业、新业态、新模式，才能真正提升国家综合实力。以冷战时期的苏联为例，其在军工领域的科技水平不亚于美国，但由于大量科技成果未能转化为产业变革，导致综合国力难以持续提升；美国则将军事领域的诸多高科技成功转化为民用产业，例如互联网最初源于军事应用，最终发展成为数字经济的基础支撑，实现了科技革命与产业变革的良性循环。因此，如何推动科技革命与产业变革有机融合，形成相互促进的长效循环，是值得深入研究的大课题。

第三项核心任务是扩大高水平对外开放，开创合作共赢的新局面。这意味着开放与改革的关系发生了深层次转变——过去我们强调“以开放促改革”，而当前的制度型开放，其本身就是改革的重要内容。与以往“打开国门引进资金、技术和商品”的开放模式不同，制度型开放更强调我国自身制度与全球发展形势的适配性：既要遵循国际惯例，学习国际先进经验，更要推动中国的规制、规则、标准、管理体系走向世界，实现“中国标准”向“世界标准”的转化、“中国管理”向“全球治理”的延伸。这种规则与标准的输出，其重要性远超商品输出。

从这一意义而言，扩大制度型开放绝非简单的市场开放、贸易扩张或投资便利化，而是要在全球经济治理中更多融入中国元素、体现中国主张。当中国标准转化为世界标准、中国规则成为全球治理的重要参考时，我国的国际影响力与话语权自然会显著提升。当前，我国在技术领域已取得阶段性进展，例如机器人、通讯等领域的部分标准已成为国际标准，未来有望在更多领域实现这一突破，这正是制度性开放的深层内涵。

引导社会预期：构建中国发展的确定性

五年规划是中国特色的经济社会治理工具，在国际上独树一帜。外国观察家普遍认为，五年规划不仅是政府内部的工作指引，更向全社会乃至全球释放了中国未来发展的清晰信号，包括政策导向、改革方向等关键信息，其核心功能之一便是引导社会预期。在未来不确定性增多、难预料因素上升的背景下，《建议》的发布为市场主体和社会公众都提供了明确的行动指引：企业可依据规划明确发展方向，个人可结合政策导向规划职业路径，家庭可参照民生部署安排生活。当然，规划的落地落实是一项系统工程，需要多方协同发力，但至少从《建议》中，我们能够清晰把握发展目标的确定性、政策导向的确定性与民生保障的确定性。

在发展目标的确定性方面，我国明确了2035年远景目标与2050年长远目标的“两步走”战略安排；在政策导向的确定性方面，再次强调“以经济建设为中心”，明确发展重心在于激发各类经营主体活力，为市场主体提供稳定的政策信号。需要澄清的是，民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，这一定位是明确且坚定的，部分自媒体对相关政策的解读存在偏颇，大家不要被误导；在民生保障的确定性方面，《建议》明确提出加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕。

我曾带领团队撰写《共同富裕与人的发展》一书，核心观点是：共同富裕并非单纯的物质层面问题，也不仅仅是缩小收入差距、财富差距的表面工程，这些差距背后的核心是群体之间的能力差距，而这种群体间的能力差距，无法通过个体努力单独解决，必须通过深化改革加以破解。例如，通过推进城乡二元结构改革，实现农民与市民起点公平、机会公平，均等化发展，本质上是坚持以人民为中心的发展思想。

因此，民生保障的底层逻辑是人本逻辑，核心是围绕人的全面发展展开。但当前主流经济学的研究重点更多集中于物质财富的创造与资源配置效率的提升，在这一框架下，人往往被工具化——劳动力被视为生产要素，消费被纳入“三驾马车”框架成为促进经济增长的手段。但从人本逻辑来看，消费是生产的最终目的，最终落脚到人的全面发展、所有人的全面发展，这一点不容忽视。决不能“让一部分人先富起来”演变为“一部分人的发展”。

机遇识别：中国发展的时与势

“十五五”时期，中国发展面临多重战略机遇。从全会的部署中，我们可以识别出以下几方面重要机遇。

第一是科技革命与产业变革机遇。这一机遇必须置于数字革命的大趋势下考虑，而非局限于工业化逻辑。数字革命催生了大量新赛道，除了当前涌现的新产业、新业态、新模式，未来还将孕育更多难以预料的新赛道。尤其是人工智能的快速发展，正深刻改变劳动者和企业之间的关系，即就业形态。

传统的劳动关系、就业概念已发生根本性转变。过去，就业意味着“找到工作、依附于特定单位、在固定物理空间办公”，而如今，依托互联网平台，个人可居家从事各种工作，通过承接订单获得收入——就业的核心内涵已转变为“持续获得收入”，而不一定拥有固定雇主或办公场所。数字革命的核心意义，在于突破了工业化条件下的生产可能性边界，使得许多过去不可能实现的事情成为现实。

第二是市场优势转化的机遇。我国超大规模市场优势的充分发挥，依赖于居民收入水平的持续提高。只有收入水平不断提升，我国才能从全球第二大消费市场升级为第一大消费市场。当前，美国作为全球第一大消费市场，其在国际贸易中的话语权优势显著，这也正是其能够频繁发起关税战的重要依托。

需要明确的是，消费、投资、供给与需求并非二元对立关系，而是互动的循环体系。消费率与投资率的比例关系，不能简单视为此消彼长的对立关系。在数字经济条件下，“投资于人”与“投资于物”的内涵已发生变化。传统经济学概念的适用场景与语境需要重新界定，我们对消费与投资的认知也需要更新。

第三是绿色转型的机遇。当前，我国在绿色转型领域已抢占先机，取得了全球领先的发展成效。这一机遇的把握与利用，为我国高质量发展注入了强劲动力。

风险应对：底线思维与战略主动

只有有效应对风险，才能牢牢把握战略主动。面对“不确定难预料因素增多”的环境，全会体现了明显的强化底线思维与风险意识。当前以确定性为前提的知识体系，已难以应对复杂的不确定性，因此需要构建新的分析框架。

一是识别外部环境风险。要树立整体观，将中国与世界的互动关系视为有机整体，而非简单将中国作为独立个体、将世界作为外部环境。事实上，所谓“外部环境变化”，很大程度上是中国自身快速发展、国际力量对比调整引发的，外部环境与中国自身发展密切相关、不可分割，并非静态独立于中国之外。只有我国发展得越好、越快，并融入全球，外部环境的风险才会改变。

二是识别科技领域风险。关键核心技术受制于人是我国发展面临的重大风险。破解这一风险的关键在于实现高水平科技自立自强，而核心是构建“科技—产业—金融”协同发展的生态体系。与工业化早期集中资源攻关特定技术不同，新时代的新型举国体制，核心是构建协同生态，避免科技成果“单兵突进”。若科技突破无法转化为产业优势，便难以形成国家竞争力与综合实力。当前，国与国之间的经济竞争，已从技术、产品等要素竞争升级为“生态竞争”。

三是识别经济金融风险。在经济转型期，特别是经济增速放缓的情况下，各类隐性风险可能逐步显性化。全会提出“提升宏观经济治理效能”，其中的关键在于防范化解经济金融风险，这在《建议》中已做出明确部署。经济金融风险的源头在于资产估值的波动起伏对资产负债表的影响上。资产负债表是相互关联的，是一个网络，单个企业是网络中的一个节点，但单个企业尤其是重要性企业的资产负债表变化，会产生“连锁反应”导致风险传递。估值的重要性已经大于币值。

最后，在全球视野下，国际社会始终高度关注中国的五年规划。从中国与世界的互动关系框架来看，全球风险的管控是大国成败的关键。我国不仅需要管控国内风险，更要主动参与全球风险管控。当前，贸易全球化、金融全球化、经济全球化已逐步演变为“风险全球化”，全球风险水平持续上升，如何有效管控全球风险，是对大国责任与能力的重要考验。

“十五五”规划的实施，必将引领中国继续做全球经济发展的“稳定锚”，为全球市场注入更多信心与力量。

整理：白尧 | 编辑：王贤青