黄华珍：多管齐下化解存量PPP项目争议难题

PPP（政府与社会资本合作）项目纠纷发生时，首要问题不是争论谁对谁错，而是先明确把争议放进民事还是行政的“球门”，这直接决定后续程序走向和权益保障效果。PPP合同属性的明确不仅关乎单个项目的纠纷解决，更影响整个行业的健康发展。只有让政府和社会资本方都清晰了解纠纷解决的游戏规则，才能降低合作风险、稳定投资预期，推动PPP模式在公共服务领域发挥更大价值。

一、PPP合同属性的司法定位

对于社会资本和政府双方来说，纠纷发生后首先面临的问题就是PPP合同究竟是民事协议还是行政协议，在司法实践中，法院已形成“二分法”的判断逻辑，但核心定性已逐渐清晰。根据《行政协议司法解释》第一条规定，行政机关为实现行政管理或公共服务目标，与社会资本方协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政协议。而该解释第二条第五项进一步明确，符合规定的政府与社会资本合作协议，公民、法人或其他组织可提起行政诉讼。

更关键的是，司法解释第二十六条直接否定了PPP合同中仲裁条款的效力，明确此类条款无效（法律、行政法规或国际条约另有规定除外）。这一规定从根本上划定了PPP纠纷的解决框架。从司法实践来看，无论是政府方要求投资人履约，还是投资人主张赔偿、解除合同，多数法院都会以 “行政协议定性” 为由，驳回民事诉讼请求或不予受理，转而引导当事人通过行政诉讼解决。仅少数涉及纯粹民事权利义务的争议存在例外，但实践中占比极低。但值得关注的是，就PPP项目合同争议而言，目前法院并没有作出撤销仲裁裁决的裁判，在确认仲裁裁决之诉中也多支持仲裁条款的效力，但在一起行政诉讼中，政府方以存在仲裁条款为由提出管辖权异议被法院驳回，也就是说行政诉讼系属后，仲裁条款效力不易被认可。

所谓 “二分法”，即法院会从合同订立目的、权利义务内容、主体身份等维度综合判断：若合同核心是实现公共服务目标、包含行政优益权条款（如政府方监督指挥权、单方变更解除权），则认定为行政协议；若仅涉及平等主体间的民事权利义务约定，才可能被认定为民事协议。但PPP项目天然带有公共服务属性，行政协议定性已成为主流裁判倾向。

二、PPP行政协议诉讼的实务困境

尽管定性方向逐渐明确，但当前PPP行政协议诉讼程序仍面临诸多实操难题，影响纠纷解决效率和公平性。

其一，起诉难，由于担心破坏政商关系，目前投资人不到实在无法承受时，基本不会起诉政府；立案难，一些地方法院不受理PPP项目合同诉讼；裁决难，个别进入诉讼程序的案件久拖不决；执行难，由于只能执行政府的自有资金，不少项目执行回款很困难。

其二，管辖层级过低，由于行政诉讼法规定只有起诉县级以上地方人民政府才能由中级人民法院受理，而绝大多数《PPP项目合同》是由委办局签订的，一些法院会以政府与委办局之间是行政授权关系而非行政委托关系为由驳回对一级政府的起诉，这就导致案件一审只能在基层法院，案件审理出不了省，难以克服地方保护主义。

其三，判非所请，不少PPP项目政府拖延结算审计，起诉后多数法院不会像建筑工程合同一样直接委托鉴定机构鉴定，而是会作出类似责令政府审计的判决，令社会资本方感觉“判非所请”。

在补偿标准上也存在一些问题：一是补偿标准缺乏明确依据。PPP项目投资规模大、周期长，纠纷发生后的补偿计算往往涉及建设成本、运营收益、预期利润等多个维度，但现行法律尚未明确统一的补偿标准，不同法院裁判尺度差异较大。实务中某污水处理PPP项目因政策调整终止后，社会资本方主张的收益补偿，不同法院最终支持比例差异非常大。

二是预期利益难以得到充分支持。社会资本方参与PPP项目的核心诉求是长期稳定收益，但行政诉讼中，法院通常更侧重保护实际发生的成本损失，对合理预期利益的认定较为审慎。这导致部分合规运营的社会资本方，因政策变动或政府方原因终止合同后，难以获得全面补偿。

三是个别过错情形下权益保障失衡。在个别案例中，社会资本方在政府方拖欠付费的情况下未及时提供公共服务，法院完全驳回其补偿请求。 这种“全有或全无”的裁判逻辑，不利于平衡双方权益，也可能影响社会资本参与PPP项目的积极性。

三、PPP存量项目争议问题的应对建议

针对路径选择问题，结合实务经验，建议社会资本方和政府方在纠纷发生时优先明确解决路径：若合同约定了个别地方仲裁机构，可直接提起行政诉讼，尽可能减轻地方保护主义；若希望选择中立机构处理，可优先考虑北仲、贸仲等专业、中立仲裁机构申请仲裁，或直接通过行政诉讼解决，减少程序争议。

从制度完善层面，提出三点核心建议：一是进一步明确PPP合同属性的划分标准，通过典型案例指导、司法解释补充等方式，减少司法实践中的定性分歧。二是细化行政诉讼裁判规则，针对管辖权限、鉴定程序、补偿计算等关键问题形成统一标准，破解 “同案不同判” 现象。三是建立非诉纠纷解决机制，PPP项目涉及公共利益和多方权益，建议推动建立专门的PPP促进谈判机制，通过调解、协商等方式实现纠纷彻底解决，避免程序空转。

此外，对于社会资本方而言，尽管存在各种困难，但是“以诉促和”仍然是一条可以考虑的路径，因为未来行政协议诉讼制度可能不断优化，另一方面要多管齐下解决PPP项目问题，包括利用84号文规定的地方政府专项债化债资金解决政府支付难题。

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