上海三大案例荣登自然资源部首批创新支持名单，推动新产业新业态发展

为更好支撑新产业新业态项目发展，自然资源部总结各地支持新产业新业态发展在国土空间规划和土地政策领域的创新实践，形成案例集，鼓励地方在此基础上积极响应，因地制宜、不断探索，充分发挥规划和土地政策对新质生产力培育的支撑作用，持续提升国土空间现代化治理水平，为经济高质量发展注入持久空间动能。上海共有三个典型案例首批入选。

作为新产业新业态发展的前沿阵地，上海始终锚定服务新产业新业态发展的核心需求，积极投身规划土地政策创新探索，涌现出一批具有代表性的实践成果。分三期推出上海三个典型案例，分别是《拓宽低效产业用地多元盘活机制 保障商业航天高能级产业承载区落地——上海闵行区莘庄工业区存量空间转型案例》《赋能种养结合现代农业新产业 创新农业规划用地政策组合拳——上海农业用地高效利用与产业链升级案例》《创设产业综合用地弹性管理政策体系 支撑技术创新产业全生命周期发展——上海张江科学城M₀政策案例》。

创设产业综合用地弹性管理政策体系

支撑技术创新产业全生命周期发展

——上海张江科学城M₀政策案例

01案例背景

推动优质生产要素向新质生产力顺畅流动，是浦东新区综合改革试点的核心任务。张江科学城作为科技创新“主力军”、产业升级“先锋队”和产业生态“试验田”，历经三十余年发展，已在生物医药、集成电路、人工智能三大先导产业领域位居全国前列。这类新兴产业具有技术密集、资本密集、人才密集特征，发展过程中呈现“产学研深度融合”趋势，亟需集研发、制造、服务于一体的综合性空间支撑，且在初创、成长、成熟等不同生命周期阶段，对用地功能、空间配置的需求动态变化。

传统产业用地政策下，工业、研发、仓储用地性质划分固化，功能转换流程繁琐、周期长，难以适配新产业新业态的灵活发展需求。为此，上海创新设立产业综合用地（M₀）的政策组合拳，通过规划弹性管理、功能混合配置、流程优化提速，破解产业发展空间瓶颈，为企业全生命周期技术创新提供持续保障。

02政策依据

本次案例的政策创新以“功能融合、弹性适配、高效落地”为核心构建支撑体系：

自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171 号），提出探索土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策， 推动形成规划管控与市场激励良性互动的机制。

《关于促进城市功能融合发展创新规划土地弹性管理的实施意见（试行）》（沪规划资源详〔2023〕449 号）为激发产业创新，满足生产、研发需求，顺应产业多业态融合发展趋势，允许在规划编制阶段，对工业、研发、仓储用地地块叠加产业融合管理要求（M₀）。规划实施中，在确保以产业为主导功能的基础上，相应地块用地性质可在工业、研发、仓储间进行转换或混合设置。

《关于促进张江科学城科技创新和产业融合发展规划土地管理试点意见》（沪规划资源用〔2023〕281号）。在满足环保、安全、相邻关系等底线约束条件的前提下，对产业用地增设产业融合管理要求（标注为M₀），允许混合配置工业、研发、仓储、公共服务配套用途等功能（简称产业综合用地），其中主导功能以工业、研发、工业和研发混合为主。

相关政策

03创新举措

举措1：规划弹性叠加，实现用地功能动态适配

创新推行“M₀政策+功能混合”管理模式，打破传统用地性质固化限制，精准匹配企业全生命周期需求。对增量土地，不再采用“批量定型”的传统规划模式，而是在规划编制阶段叠加M₀属性，企业可根据实际发展需求，定制化选择工业、研发、仓储等单一功能或混合功能配置，同步推进规划调整、土地供应、建设方案等工作，避免后续频繁调整；对存量土地，企业可根据发展阶段变化（如生物医药企业从研发阶段进入中试生产阶段），依据M₀政策，通过建筑管理审批确定配建工业建筑面积，再通过签订补充出让合同、换发不动产权证等方式完成功能调整，无需启动规划修改流程。

M₀内涵：用地功能动态适配和弹性转换

举措2：配套设施统筹，提升产城融合适配度

针对企业成长阶段对生产生活配套的多元需求，创新相邻地块配套统筹机制。对同一主体持有的相邻多个产业用地，经认定后可打破地块边界限制，统筹平衡生产生活配套设施布局，集中设置员工宿舍、食堂、文体休闲、商业服务等配套空间，集中配建部分建筑面积不超过地块主导用途建筑量。该举措既避免了单个地块配套建设分散、利用率低的问题，又有效提升产城融合水平，促进职住平衡，增强科创人才归属感，目前华虹宏力半导体已率先启动生活配套设施统筹建设。

举措3：优化审批流程，加速项目落地见效

依托详细规划实施深化程序，大幅压缩M₀用地项目审批周期。在土地供应前，依据产业准入方案明确地块用途功能、混合比例、容积率等规划建设要求，完成规划建设条件入库；相较于一般工业用地仅容积率2.0 以内可适用实施深化程序的限制，张江科学城内M₀用地容积率不超过3.0 的情况下均适用该程序，无需额外履行规划调整报批手续。通过流程优化，实现项目规划、用地、建设审批环节高效衔接，大幅缩短落地时间。

上海市浦东新区张江科学城产业融合发展控制性详细规划部分图则

04实施成效

政策覆盖范围广泛：2025年3月，《上海市浦东新区张江科学城产业融合发展控制性详细规划》获市政府批复，通过“底线+需求+潜力”三位一体评估体系（满足环保、安全等约束，结合迫切需求地块及交通市政承载能力分析），明确张江科学城220平方公里内可应用M₀政策的产业地块共约651幅，为产业融合发展预留充足空间。

项目落地成效显著：目前已有20余个产业项目通过M₀政策落地实施，实现多功能混合配置。其中某创新药基地项目通过M₀政策将原研发用地调整为工业研发混合用地，全流程仅耗时20天，较传统流程大幅提速，有效加快项目建设进度。

推广效应持续扩大：M₀政策已从张江科学城试点扩展至全市产业社区和国家公告开发区，优先覆盖鼓励创新发展的区域及市级“智造空间”优质项目，为更多新产业新业态提供弹性空间保障，形成“试点先行、全市推广”的良好格局。

M₀政策实践项目之一：某创新药基地项目研发楼

M₀政策实践项目之一：某创新药基地项目工业厂房

M₀政策实践项目之一：某创新药基地项目鸟瞰图

（供稿：详规处、产业处）