杨文庄：以法治指引和保障普惠托育服务体系发展

◇托育服务法草案最突出的亮点，是确立了托育服务的公共服务属性

◇草案以最有利于婴幼儿健康成长的原则为核心，关注托育服务供给和安全，注重婴幼儿合法权益保护

◇草案明确了各类侵害婴幼儿权益行为的法律后果，强化制度刚性约束，亮明托育服务行业不容逾越的底线和红线

◇草案专设“保障措施”一章，构建全方位政策支持体系

在山东青岛恒星科技学院恒星托育中心，老师教托育班的小朋友学习非洲鼓（2025 年 11 月 4 日摄） 新华社发（张鹰摄）

2025年12月22日，托育服务法草案提请十四届全国人大常委会第十九次会议审议，标志着我国托育服务规范化、法治化发展迈出重要一步。草案共8章76条，构建起覆盖托育机构、人员、服务、保障、监管等全链条的法治框架。草案锚定以人口高质量发展支撑中国式现代化的战略部署，总结近年来我国托育服务事业发展的成功经验，破解制约事业发展的痛点难点问题，回应亿万家庭对“幼有所育”的热切期盼，诸多制度创新彰显鲜明的中国特色与实践导向。

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明确服务属性 强化政府责任

托育服务法草案最突出的亮点，是确立了托育服务的公共服务属性。草案明确“将普惠托育服务有序纳入基本公共服务范围”，具有里程碑意义，意味着托育服务不再是单纯的市场行为，而是兼具普惠性、基础性、兜底性的基本公共服务。政府在托育服务供给、保障、监管等方面的责任得到法律固化，为县级以上人民政府将托育服务纳入国民经济和社会发展规划、建立财政经费等保障机制提供了法律依据。

草案确立托育服务政府主导、社会参与、普惠优先的发展原则，这既符合我国国情，又借鉴了国际有益经验。政府主导体现在统筹规划、资源配置、财政投入、监督管理等方面，确保托育服务的公益属性；社会参与则通过鼓励多主体办托，丰富供给模式；普惠优先通过综合措施降低服务价格，让有需要的家庭都能托得上、托得起。

相关调查显示，三岁以下婴幼儿无人照料是影响家庭生育意愿的主要因素之一，且在城市和发达地区表现更为突出。“十四五”时期，我国托育服务体系建设取得长足进展，建成12.6万家托育服务机构，托位总数达666万个，千人口托位数达4.73个。与此同时，由于近90%的托位由社会资本建设运营，房租和人工成本较高，托育价格高。

权威数据显示，2023年全国平均托育服务收费价格（不包括餐费）1978元/人/月，一线城市在5500元/人/月以上，许多家庭望而却步，托位实际使用率不足50%，适龄婴幼儿入托率不到10%，不少托育机构运营艰难。一些地方出台了普惠托育服务的定价和支持政策，但力度还不够大，覆盖面不够广，“送托难、送托贵”问题未得到有效缓解。这与中央努力稳定新出生人口规模的要求相比、与1/3婴幼儿家庭的送托需求相比，差距较大。

党中央明确要求大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担。此次托育服务法草案确立托育服务的公共服务属性，将从根本上解决托育服务的性质定位问题，明确政府责任，有力促进托育服务健康发展。

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保障健康成长 科学规范服务

托育服务法草案以最有利于婴幼儿健康成长的原则为核心，关注托育服务供给和安全，注重婴幼儿合法权益保护，从权利界定、服务保障、法律责任等方面构建了全链条权益保护体系。

在权利界定上，草案将“保障婴幼儿健康成长”作为贯穿全篇的主线，明确了婴幼儿受保护权、发展权等核心权益。明确托育服务应当遵循婴幼儿生长规律和特点，保障安全和身心健康；禁止任何形式的侵害婴幼儿身心健康行为，包括怠于照护、歧视、侮辱、恐吓、体罚或变相体罚、性侵害、虐待等。这都体现了对婴幼儿这个最柔软群体的特殊保护，彰显以人为本的立法理念。草案还注重保障婴幼儿家庭在托育服务中的合法权益，明确家庭对婴幼儿托育的选择权和参与权，要求托育机构向家庭反馈婴幼儿在托情况，主动听取意见和建议。

在服务保障上，草案通过精细化服务标准保障婴幼儿权益。明确由国家建立托育服务标准体系；明确托育机构应当根据婴幼儿生长发育特点科学制定作息和活动方案，引导婴幼儿进行多种形式的游戏玩耍等活动，不得在面向婴幼儿的活动中使用视屏类电子产品；细致规定婴幼儿营养膳食要求，防止过量摄入盐、糖、油脂；强化健康管理，明确托育机构应当建立婴幼儿健康档案，实行晨午检和全日健康观察，加强婴幼儿常见病预防和传染病防控；推动“医育结合”，明确由主管部门支持、督促医疗卫生、妇幼保健等机构为托育机构提供婴幼儿健康服务。这些精细化的服务规范要求，将为婴幼儿健康成长提供有效保障，让托育服务更具专业性和科学性。

在法律责任上，草案明确了各类侵害婴幼儿权益行为的法律后果，强化制度刚性约束，亮明托育服务行业不容逾越的底线和红线。对托育机构未履行安全保障义务、疏忽管理或放任托育人员侵害婴幼儿身心健康等行为，规定了警告、罚款、没收违法所得、吊销许可等行政处罚措施，明确造成人身权益损害、财产损失的依法承担民事、刑事责任，同时明确托育人员、托育机构以外第三人的责任。相关法律责任既是对托育机构的监督提示，也有助于实现惩戒和预防，为婴幼儿身心健康全面发展提供坚实的法律支撑。

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多元协同扩容 落实普惠可及

托育服务法草案充分考虑我国城乡发展不平衡、家庭需求多样化的现实情况，通过多元协同的制度设计提升服务普惠性、可及性、适应性，努力破解“入托难、入托贵”问题。

在供给主体上，草案打破单一供给模式，鼓励多主体参与。支持将城乡社区公共服务设施等无偿或者采取减免租金等方式，优先用于设立托育机构或者供托育机构使用，打造“家门口的托育服务”；鼓励和支持国家机关、群团组织、事业单位、国有企业、部队依法采取公办、公建民营等方式提供普惠托育服务；鼓励和支持用人单位、产业园区等为职工提供普惠托育服务，相关经费可按规定从职工福利费中列支并从工会经费中适当补充；鼓励有条件的幼儿园开设托班，推进“托幼一体”。多层次供给体系有利于充分调动社会资源，缓解普惠托育服务供给不足压力。

在供给政策上，草案专设“保障措施”一章，构建全方位政策支持体系。明确县级以上人民政府将托育服务工作经费纳入本级政府预算；对普惠托育服务机构给予经费补贴、场地设施支持、税费优惠等支持政策；鼓励县级以上地方人民政府探索建立婴幼儿家庭托育服务补贴制度，直接减轻家庭托育负担。这些政策组合能有效降低托育服务运营成本，引导更多机构提供普惠托育服务。

在供给布局上，草案强调统筹规划、合理布局，注重城乡协调和供需匹配。明确县级以上人民政府应当根据人口规模及结构、托育服务需求等情况，统筹规划布局城乡托育服务资源；对新建居住区明确配套建设与常住人口规模及结构相适应的托育服务设施的要求，对于托育服务设施不足的已建成居住区，明确通过购置、置换、租赁和改造等方式补齐短板。

在服务模式上，草案鼓励提供多样化托育服务形式，满足差异化需求。除全日制、半日制托育服务外，支持托育机构提供计时托等服务，解决家长“接送难”等痛点。同时，明确托育机构应通过亲子活动、家长课堂等形式，为在托婴幼儿家庭提供科学育儿指导，提升家庭育儿能力。这种多元化的服务模式，能够更好适配不同家庭托育需求，让托育服务更具灵活性和便利性，提升服务可及性与覆盖面。

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强化准入监管 守牢安全底线

托育服务法草案将婴幼儿安全放在首位，针对这一家长和社会最关切的问题，从机构准入、人员管理、过程监控、应急处置等环节入手，设立一系列严格制度规范，全方位守护婴幼儿安全底线，让家长“送托无忧”。

在机构准入方面，草案实行严格的准入许可制，代替以往的备案制，从源头把控机构安全。明确托育机构设立必须具备符合规定的场所、设施设备、人员配置等核心条件，经县级人民政府卫生健康主管部门许可后方可开展服务。托育机构应当对许可证件、登记信息、人员资质及健康证明、安全管理制度、每日膳食、收退费办法等进行公示。同时，草案要求托育机构建立健全安全管理制度，配备必要的安保器材和设施，发生突发事件和伤害事件时优先保障婴幼儿人身安全和生命健康。

在人员管理方面，草案构建了严格的从业人员管理制度，建设专业“守护者”队伍。明确实行托育师资格考试和注册制度，设定学历、专业门槛，建立托育师职称评定标准，从专业能力上保障服务质量。建立入职前及年度违法犯罪记录筛查机制，有暴力伤害、拐卖、性侵害、遗弃、虐待、吸毒、赌博等违法犯罪记录以及有严重违反职业道德规范的行为或其他可能危害婴幼儿身心健康的情形，不得担任托育人员，已经录用的立即停止工作、依法解除合同，对严重违反托育服务相关规定的从业人员依法终身禁业。这些制度设计形成了从业人员“准入—管理—退出”的全流程监管闭环。

在过程监管方面，草案设立多项刚性规定，推动实现“监管无死角”。要求托育机构在婴幼儿生活和活动区域、食品操作间等公共区域安装视频监控系统，监控视频资料保存期不得少于90日，确保照护过程可追溯；建立婴幼儿侵害行为强制报告制度，发现婴幼儿身心受到或疑似受到侵害或面临其他危险情形的，应当立即采取保护措施，并向相关部门报告。

在监管机制方面，草案构建了多元协同的监管体系。明确卫生健康、教育、公安、民政、应急管理、市场监管等部门职责，形成联合监管机制；对托育机构服务质量定期组织评估，向社会公布评估结果；明确婴幼儿父母或者其他监护人有权对托育机构的日常活动进行监督。这种“政府监管+社会监督+机构自律”的共治格局，能够形成监管合力，确保安全制度落到实处。

托育服务法草案提请审议，是我国法治建设在民生领域的重要成果。从性质定位的突破到供给体系的创新，从权益保障的升级到安全监管的强化，一项项制度设计回应民生期盼，彰显法治温度。按照法定程序推进制定托育服务良法，必将为托育服务行业高质量发展提供强大法治指引和保障，为建设生育友好型社会、推动人口高质量发展、增进家庭和谐幸福奠定坚实基础。

作者：中国人口学会会长 杨文庄

来源：新华社、《瞭望》2026年第2期

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