打通“住房与养老”，公积金改革可否借鉴新加坡经验｜新京报专栏

▲资料图：市民使用住房公积金办理自助一体机办理业务。图/新华社

住房公积金制度作为中国住房保障体系的核心支柱，已走过近30年历程。最近，公积金制度改革的话题再度引发关注。

据《人民日报》报道，2025年底召开的中央经济工作会议，提出“深化住房公积金制度改革”。在过去十年的中央经济工作会议通稿中，公积金被单独点名，这还是头一次。随后召开的全国住房城乡建设工作会议，公积金被提及整整7次。

确实，随着人口老龄化加剧、住房需求转型以及养老金缺口扩大，现行公积金制度的弊端日益显现。改革呼声并非今日才有，但此次高层会议的密集表态，无疑为改革提供了最强劲的政治动力。

公积金改革的多元视角

在对公积金改革的讨论中，不少声音认为，公积金制度改革一方面要立足于本国国情，另一方面也要借鉴国际上的先进经验。那么，在我国公积金制度改革过程中，国际上有没有哪些值得借鉴的经验？

其实，新加坡中央公积金制度（CPF）的成熟经验，或可为中国改革提供有益镜鉴。若审视新加坡中央公积金制度的核心逻辑，是账户打通与功能融合，构建了“住房－养老”的良性循环生态。

新加坡的中央公积金制度（CPF）始于1955年，历经近70年发展，已成为全球公认的公积金制度典范。新加坡公积金账户是“三位一体”账户体系，分为普通账户（用于住房、教育、投资）、特别账户（养老）和保健账户（医疗），但资金可灵活调配。

如成员在满足住房需求后，可将普通账户资金转入特别账户增值，用于养老储备。因此其实现了全生命周期覆盖，从购房、子女教育到养老、医疗，CPF贯穿个人生命周期的各个阶段，真正实现“一生保障”。

制度采取市场化投资运作，公积金成员可自主选择将部分资金投资于政府批准的基金、股票等，提高收益率。近年来，CPF平均回报率稳定在4%以上，远超我国公积金的存款利率。同时，强制储蓄与灵活提取平衡，既强调长期积累，又允许符合条件提取（如购房、支付医疗费用），兼顾保障性与流动性。

这种设计并非简单的账户合并，而是依托两大核心机制实现效能最大化。一是“以房养老”的资金流转机制。通过屋契回购计划（LBS）等，既保障了居住权，又盘活了房产价值 。二是资金保值增值的统筹运作。CPF资金通过投资低风险政府债券等方式实现稳定收益。

更重要的是，新加坡通过“组屋制度+公积金制度”的配套设计，筑牢了改革基础。这种“制度联动+政府托底+市场补充”的模式，实现了住房保障与养老保障的双向赋能。这些资金不仅用于个人消费，也成为国家建设的重要资金来源。中央公积金局将归集的公积金用于购买政府债券、投资公共住宅、股票以及基础设施建设，形成了资金良性循环。

事实上，除新加坡外，多个国家的实践为公积金改革提供了多元视角，其核心启示在于“功能拓展”与“机制适配”。

比如，英国将住房反向抵押贷款与年金保险结合，由保险公司主导市场化运作，通过规范的合同设计保障老年人权益，其“逆向年金”模式凸显了专业金融机构的作用。

加拿大的倒按揭业务则以“个性化方案”为亮点，根据贷款人年龄、房产价值、收入需求定制贷款计划，适配不同群体的差异化需求。这对我国兼顾不同城市、不同收入群体的改革具有启发。

德国作为老龄化严重的国家，将“租房养老”纳入保障体系，老年人可通过出租房屋或部分房源获得稳定收入，同时与社区护理服务结合，实现“住房资源”与“养老服务”的衔接。

这些国家的经验表明，公积金改革不必局限于“账户打通”的单一形式，关键在于立足本国国情，构建“资金流动+功能融合+风险可控”的机制。

摆脱“单一住房保障”功能

坦白讲，当前我国公积金制度面临不少挑战。首先是覆盖面不足与使用效率低。我国公积金主要覆盖机关事业单位及大型企业，中小企业和灵活就业人员参与率低。而且资金沉淀与养老缺口并存，大量公积金资金以低息存款形式闲置，但养老金体系面临巨大压力。

与此同时，区域差异也非常显著，公积金缴存和使用存在明显的地域不平衡。制度灵活性也不足，提取限制多，难以满足多样化需求。

可以说，公积金改革窗口期已至，具体改革路径，或可从承担“单一住房保障”功能扩展至“综合民生账户”：借鉴新加坡等地经验，将公积金扩展为涵盖养老、医疗、住房的综合性账户。

亦可建立公积金与企业年金的转换机制。且优化资金使用效率与投资回报，可以探索更为多元和专业的投资渠道，在保证资金安全的前提下提高收益率，同时建立与通货膨胀挂钩的利率调整机制。

未来，或可遵循“账户打通、功能拓展、市场化运作”的原则，梯度推进改革。短期优化现有制度，扩大覆盖面与使用场景，将灵活就业人员纳入体系；放宽提取条件，支持租房、老旧小区改造、子女教育等支出；提高存款利率或提供保本型投资产品，提升收益。

中期试点公积金与养老金账户打通，在部分城市试点允许超额公积金自动转入养老金账户，并设计差异化投资选项；建立全国统筹机制，促进资金跨区域流动，平衡地区差异，建立全国统一的信息平台，实现账户跨省转移与统筹管理。

长期看，或可构建“综合民生账户”，实现一生保障，整合公积金、养老金、医保账户，形成涵盖住房、养老、医疗的“超级账户”；引入市场化投资机制，成员可根据风险偏好自主配置资产；配套税收优惠政策，激励长期缴存与积累。

改革须“立足本土，因地制宜”

当然，任何重大制度改革都面临挑战，公积金改革也不例外。无论在改革中扮演何种角色，都需要清醒认识这些障碍，并提前谋划应对之策。

法律保障不足是首要难题。我国至今没有一部专门的社会保障基本法，各种社会保险制度已实施多年，却缺乏系统的法律规范。国际经验表明，立法先行、制度运行法治化是中央公积金制度成功实施的重要保证。我国亟须加快社会保障立法进程，为公积金制度改革提供坚实的法律基础。

其次，公平性问题也不容忽视。现行公积金制度主要覆盖正规就业人群，大量灵活就业人员、农民工等群体无法享受这一福利。因而，我国改革应特别关注如何扩大制度覆盖面，确保社会保障的普惠性。避免制度设计加剧不同群体差距，需配套补贴政策保障低收入群体权益。

最后，管理体制分散是另一个重大的挑战。我国公积金管理存在“多头管理，各自为政”的局面，管理成本高企。制度如何衔接需要更高层次的统筹，账户打通涉及多部门协作，需要完善法律法规与监管体系。风险管理也需要专业化系统，市场化投资可能带来波动，需建立严格的风控机制与兜底保障。

值得一提的是，国际经验虽具参考价值，但我国地域辽阔、制度环境复杂，改革需坚持“借鉴内核+本土创新”。

改革不能仅是“修修补补”，而是要在制度层面予以重构。新加坡公积金制度之所以成功，在于其始终以“人的全生命周期需求”为中心，实现了社会保障功能的最大化。

因此，我国公积金制度改革，不应局限于“修补”，而应以新加坡等经验为镜鉴，大胆重构制度框架，打造一个覆盖全民、功能多元、灵活高效的“综合民生账户”。唯有如此，才能真正为民众筑起更坚实的“幸福堡垒”。

撰稿 / 万喆（经济学者，北京师范大学教授）

编辑 / 马小龙

校对 / 张彦君