试点低效用地再开发，广州“定制化”盘活存量空间，打造城市“新封面”

改造后的越秀区黉桥·小石集综合体。

白云区罗冲围松溪片区城市设计效果图

花都区岐山村村镇工业集聚区项目建设现场。

荔湾区西塱村村镇工业集聚区项目建设现场。

广州北郊，花都区岐山村。推土机的轰鸣声中，一座座钢结构厂房拔地而起。未来“独角兽”蓝海机器人等6家企业率先摘牌的地块，相继全部或局部封顶。这个曾经的村镇工业集聚区，正蜕变为年产值近百亿元的高端智能制造基地。

与此同时，40公里外的越秀区洪桥街，黉桥·小石集综合体的蝶变悄然完成——17栋危旧房消失，取而代之的是一栋四层新建筑，红砖灰瓦间透出岭南韵味，30套青年人才公寓刚迎来首批住户。

两幅画面，同一场变革。作为自然资源部批复的首批低效用地再开发试点城市之一，广州正践行中央城市工作会议指出的，从“大规模增量扩张”转向“存量提质增效”。

近期，南都记者调研了广州四个具有代表性的低效用地再开发试点项目。它们形态各异，模式各不相同:国企统筹做地、依法征收净地出让、村集体自筹自主改造、危旧房原拆原建。剥开表层差异，又指向同一命题:在土地资源极度紧约束下，这座超大城市如何通过政策创新与模式探索，为不同困境的存量空间找到“新生”路径，最终服务“制造业立市”与高质量发展?

样本突围

　　告别“一刀切”，走向“定制化”

在近7500平方公里的土地上，广州系统摸清了低效用地家底:面向2027年试点期限的155平方公里“项目库”，与面向中远期的622平方公里“资源库”。但向存量要空间，远比征用农田复杂——涉及盘根错节的产权、深固的利益格局和迥异的现实困境。

以下四个样本探索了四种路径:国企主导的连片改造、专项借款保障的城中村更新、村集体自主的产业升级、多元共治的老城微更新。各个路径没有优劣，只有适用——这正是广州“空间革命”的核心逻辑:告别“一刀切”，走向“定制化”。　　

花都岐山村:

　　“国企做地+物业置换”破解“低效锁定”　　

“改造前，整个片区15家小企业，在这里发展了15年，总产值还不到1个亿。”站在即将封顶的厂房前，花都区秀全街道办主任黄仲廷透露，“2026年全部投产后，年税收就能超过4亿元。”

花都岐山村的难题在于“低效锁定”:约53公顷土地上，纺织、橡胶、塑料等低端产业扎堆，建筑多是低楼层厂房。要引进新能源汽车、储能等高端制造，必须连片改造。但这里土地权属复杂——国有用地、集体留用地、村民物业交织。

“若按照传统，由政府收储出让，财政压力巨大。”花都区汽车城公司工程管理部部长梁伟柏从国企角度分析，“若村集体自己招商，又无力承担连片开发。”当地最终选择“国企做地+物业置换”的混合模式:区属国企先行筹集资金，统一拆迁整理；村集体的留用地不单独开发，而是由政府招商引入的产业运营商统一配建高标准厂房返还。

黄仲廷给记者算了笔账:改造后，村社年收入将增至900万元，人均分红增加45%。“更重要的是，从征拆到项目落地，没有一起投诉或上访。”在他看来，这种模式既释放了土地活力，又保障了村民利益。　　

白云罗冲围松溪片区:

　　“依法征收+净地出让”获260亿元授信　　

白云罗冲围松溪片区的复杂性更甚。这里是广州西部最大的城中村集聚区之一，与新建成的综合枢纽广州白云站、华为研发中心相邻，内部却是产业低端、交通拥堵的“洼地”。

“我们采取‘依法征收+净地出让’模式，核心是先建安置房，再征拆旧村并出让，资金返还政府，留用地也返还村集体自主开发。”白云区统筹城中村改造暨做地指挥办有关工作人员李瑞斌向记者解释项目的操作逻辑。该项目获得了全国首批城中村改造专项借款，260亿元授信额度破解了最头疼的启动资金问题。

对于片区内“在非洲都很有名”的亚洲最大摩配市场，他们选择“先安置、再升级、后回迁”。“如果将这个市场全部拆除，产业就流失了。”李瑞斌说，“我们在附近先安置，等片区升级后，再让产业搬回来，同时引入智能网联、高端芯片等新业态，作为华为研发中心的下游。”　　

荔湾西塱村:

　　“村集体完全自筹、自主改造”　利用自有资金分期滚动开发　　

荔湾西塱村则代表了另一条路。这个广佛交界的村级工业园，现状企业中有12家是“四上企业”，自身有扩产需求。“如果走公开招拍挂，村集体要先拿出一大笔资金，而且必须全部拆平才能出让。”荔湾区西塱联社党委书记、理事长杜继雄说，“那原本的优质企业怎么办?租金收入断了怎么办?”

最终，他们选择探索广州首个“村集体完全自筹、自主改造”模式。“我们利用自有资金分期滚动开发。”联社常务理事关铭杰介绍，“先建一期招租，再用收益反哺二期、三期，边建设、边招商、边盈利。”杜继雄认为:“这种模式虽然放弃了与开发商合作可能带来的短期利益，但是自主权掌握在村里，长远利益有保障。”　　

越秀小石集:

　　多元共治 实现老城微更新　　

越秀小石集的困境是老城区的缩影。站在改造后的建筑前，洪桥街道办事处主任王飞回忆起2023年启动时的情景:“这里45户82人，绝大部分是外来务工人员，为了低廉的租金，忍受着阴暗潮湿的居住环境。”

项目的复杂性在于产权分散——17栋危旧房中，权属面积有86%属于公房，剩余是私房。地块位于规划路上，最窄处仅2.7米，消防车无法通行。容积率受限，无利可图，市场力量早已离场。

“我们采取的是‘共同缔造’。”王飞说。他们成立自主更新委员会，由持有公房的区属国企作为“大业主”牵头，私房业主按面积分摊建安成本，政府提供奖补。项目运用危旧房改造和装配式建筑政策，获得了累计最高36%的建筑面积奖励。改造后，规划路打通，社区公共服务嵌入。“现在救护车和消防车都能开进来，这对片区安全是质的提升”，王飞说。

　　政策创新

　　构建“1+11+N”体系，四把钥匙解难题

复杂问题的解决，需要精密的工具。广州市规划和自然资源局在过去十余年的“三旧”改造基础上，构建了一套“1+11+N”的低效用地再开发政策体系，试图为各类困境提供“钥匙”。

第一把钥匙:破解“钱从哪里来”。这是所有城市更新项目的第一道关卡，不同项目找到了不同答案。

梁伟柏解释岐山村模式:“国企按政策完成资金补偿后，政府会出具补偿手续，最终将资金返还给国企，使我们达到一定的投资目标，实现相对保本的营收。”他透露，这种模式正在花都其他片区复制，形成滚动开发。

对于罗冲围这样的超大片区，国家专项借款成为关键。“改造主体资金压力减小，能保障安置房不烂尾。”李瑞斌说。

小石集则探索轻量化方案。“项目总费用1989万元，北秀实业出资约1930万，两栋私房业主根据自有产权面积负责建安成本。”王飞介绍。这种“业主出一点、企业投一点、政府补一点”的模式，让老城微更新在经济上成为可能。

第二把钥匙:平衡“利往何处去”。再开发本质是利益重塑。广州市规划和自然资源局白云区分局开发利用科科长熊飞从政策制定角度分析:“我们在收益测算上确保村集体收益不降低。改造后返还部分物业，整体收入不会降低，甚至更高。”

花都的“物业换空间”正是直观体现。“通过配建物业引入万洋集团，对村自留地统一配建高标准厂房”，黄仲廷说，“既实现连片开发，又保障村民利益。”

西塱村的自主改造，则从另一角度保障村集体利益。“如果我们与他人合作，需要将利益分割，话语权不在村里。”杜继雄说，“现在自主开发，虽然慢一点，但长远利益有保障。”

第三把钥匙:疏通“审批堵在哪”。项目周期长、审批环节多是另一大痛点，广州的解决方案是流程再造。

“我们招引的都是高新企业，包括‘独角兽’‘专精特新’。”黄仲廷介绍花都的做法，“通过并联审批、容缺审批，实行‘带方案出让’，进一步压缩审批时限，使企业拿地即拿证、拿地即开工。”

目前，广州市规划和自然资源局已印发8批惠企利民措施等政策文件指导基层工作，打通并串联“主体开发—土地整理—规划管控—土地供应—报建确权—存量转换”再开发全环节链条，并以小切口深入破解实际问题。

第四把钥匙:回答“产业如何上”。保障“12218”现代化产业体系空间需求，是广州此次试点的鲜明导向。岐山村围绕新能源汽车、储能、液氮、电子信息等重要产业集群加快项目招引；罗冲围片区依托华为广州研发中心，打造湾区智慧创新高地；西塱村聚焦现代都市工业前沿领域，瞄准创新孵化服务等生产性服务业高价值领域。

这些导向并非空谈。杜继雄透露，他们在设计阶段就进行招商前置:“研究企业生产对载体面积、层高、荷载等相关要求，可精准定制产业空间载体。”

治理转型

　　从管理到共治的深层变革

这场“空间革命”的成效正在显现。

目前，广州低效用地再开发试点已有344个项目明确主体，233个项目处于供地环节；27个村镇工业集聚区试点项目中，17个已启动拆迁、2个部分竣工和投产；81个城中村项目中，52个纳入国家计划，获批授信城中村改造专项借款，全部确定改造主体。

更深层的转变在于治理逻辑和主体行为的改变。

政府角色正从土地一级市场的唯一供应者和主导者，转变为规则设计者、平台搭建者、公共利益守护者和复杂利益协调者。

王飞在小石集项目中的体会很能说明问题:“原拆原建与拆迁有很大区别。拆迁是政府有强制力作为后盾，而原拆原建是居民自愿，并且需要他们出资，居民不同意就无法进行。”这种模式下，政府角色从“决定者”变成“协调者”和“服务者”。

市场的力量被重新定义。国企不再仅是开发商，而是承担土地前期整理、风险托底、产业引领等综合功能。

梁伟柏这样理解国企在岐山村项目中的角色:“‘国企做地’更好地履行了社会责任，兼顾自身投资的经济收益，又能与民生福祉结合起来。”他透露，除了资金优势，国企还能提前对接产业链企业，实现“收储土地时同步招商”。

社会主体性被前所未有地激发。无论是西塱村集体“自己的钱自己决定怎么花”的审慎，还是小石集居民在议事会上为一张设计图纸反复磋商的热情，都显示基层社会直面发展问题时的能动性。

“以前居民总问，政府拆迁何时轮到我们?”王飞说，“现在有居民主动来找街道，问能不能自己出资，像小石集那样改造。”他认为，这种转变的关键在于“让老旧房屋业主认识到，不需要等政府拆迁，自己也能实现旧房更新和改造。”

然而，这场深刻的变革并非没有挑战。看着岐山村新建厂房即将投产，黄仲廷坦言，最大的压力来自后续的产业运营。关铭杰说得更直接:“建设并不困难，政府都有政策和专班指导，最难的是招商。”在宏观经济承压、产业竞争白热化的今天，为新增的巨大产业空间找到优质可持续的“内容”，是所有项目的终极考验。

此外，历史文化保护、生态红线坚守、保障性住房配建等多元目标的平衡，都是对城市治理智慧的考验。广州在专项规划中划定了67个近期重点片区，分为先进制造、交通枢纽、科创研发等6种类型，试图为不同片区找到差异化的发展重点。

放眼广州低效用地再开发的版图，这四个项目只是155平方公里近期“项目库”的微小部分。但它们所代表的路径、探索的模式、积累的经验，正为广州乃至更多中国城市的存量发展提供宝贵参考。

这场始于土地困局的“空间革命”，关乎这座超大城市如何摆脱对“土地财政”的路径依赖，产业升级如何在有限空间中真正落地，市民的居住环境、就业机会和公共生活如何同步改善，更关乎中国城市从“规模扩张”向“内涵发展”的转型能否真正实现。

　　知多D

　　四把钥匙破解存量空间“新生”难题

●破解“钱从哪里来”

●平衡“利往何处去”

●疏通“审批堵在哪”

●回答“产业如何上”

南都调研 总第869期

采写/摄影:南都记者 莫郅骅 部分为受访者、通讯员穗规资宣 供图