试水“中立评调﹢先行判决” 打造建工纠纷化解“新范式”

刊登于《人民法院报》2026年1月6日5版

党的二十届四中全会提出，要继续精准落实党中央决策部署，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，稳住经济基本盘，巩固拓展经济回升向好势头。

建设工程案件标的额大、专业性强、争议点多，发包方与承包方常因诸多扣减、技术争议对整体结算僵持不下；司法鉴定周期又长，工程款迟迟不到位，既拖垮企业现金流，也影响农民工工资和供应商货款支付，对个人就业和企业发展都有很大冲击。

2025年以来，江苏省苏州市两级法院唤醒“沉睡”的民事诉讼法第一百五十六条，率先试水“中立评调﹢先行判决”解纷机制，使建设工程案件审理周期大幅压降，让企业资金活起来，让农民工工资有着落。截至目前，苏州法院审前成功调解建设工程案件1095件，先行判决23件，不仅盘活了资金，更增强了企业和工人的信心。

建工纠纷高发

迫切需要找到破解之道

▲苏州中院召开建设工程合同纠纷案件“中立评调﹢先行判决”解纷模式推进会。朱冉冉 摄

2025年10月17日17时30分，位于昆山市吴淞江南路666号的昆山市“住建安居融诉驿站”里的争吵声已经持续了近4个小时，这是源于一起建工纠纷的争吵。

2018年，某建设公司与某机械公司签订建设工程施工合同，由某建设公司承建某机械公司的多栋厂房及附属工程项目。涉案工程于2020年1月完工并验收合格，后双方结算确认总造价为9880万元。

根据合同约定，工程总造价的5%作为质量保修金，在竣工验收后分三年逐步返还。但某机械公司未按时返还，某建设公司遂于2025年3月诉至法院，要求某机械公司返还494万元保修金并支付违约金。某机械公司随即提起反诉，称涉案工程存在严重漏水问题，原告未能履行维保义务，要求某建设公司支付厂房修缮费用388万元。

“因为多种原因，我们承认工程延期交付，自愿承担延期交付的责任，已被你们扣了工程款500万元。工程交付都快5年了，近500万元保修金仍不返还，说得过去吗？我们是民营企业，两个500万，一笔被扣，一笔不返还，等于直接置我们于死地。还有那么多班组、那么多材料供应商，他们的死活怎么办？”原告方越说嗓门越大。

“不是你嗓门大你就有理。”被告方说，“涉案工程存在严重漏水问题，你们未能履行维保义务。因为漏水，导致我们厂房的生产机器不能正常开机，还有部分房屋不好出租。我们的损失并不比你小。你们这么一告，还让银行停止了我们企业的贷款。我们也是规模不大的民营企业，也要生存，也要发展，也要考虑员工的工资发放。”被告方越说越愤怒，“我上世纪90年代初来昆山创业，碰到的生意伙伴都不错，没想到碰到你们一下子把我们的企业推入万丈深渊。”

本案争议焦点清晰——明确质量问题、责任承担与修复方案。但解决路径却陷入困局：如若采取常用方法，需要启动司法鉴定，并且要做3个鉴定：一是导致质量问题的原因鉴定；二是修复方案鉴定；三是修复造价鉴定。

据昆山市人民法院民一庭副庭长孙学谦介绍，3个鉴定至少需要一年时间，如果对司法鉴定提出异议，还需要专家现场解答。加上正常的办案程序，没有个一年半载办不下来。耗时不说，还需要支付八九十万元的鉴定费，再加上诉讼费，至少要支出近百万元。这对两家陷入困境的企业又是一笔不小的支出。

常熟市某镇商业体项目是该镇一项民生工程。发包方与承包方签订框架施工合同后，因发包方股东意外去世，公司决策陷入混乱，未能按期支付工程款，承包方随即停工。后续虽更换股东，但承包方已对发包方失去信任，坚决拒绝复工。“这个案件如果按常规一审、二审流程处理，可能需要一到两年时间。”常熟市人民法院民一庭副庭长翟艳伟表示。

近年来，苏州法院建工类纠纷呈较快上升趋势，如按正常的办案流程走，众多的企业都耗不起、拖不起，还容易引发群体性纠纷。

民事诉讼法第一百五十六条规定：人民法院审理案件，其中一部分事实已经清楚，可以就该部分先行判决。

谈起民事诉讼法第一百五十六条，孙学谦说，不少从事建工类纠纷案件办理的法官都认为，急需根据这一条款找到破解之道。

先行判决为何如此之难？苏州市中级人民法院民一庭庭长黄源榕谈了他的看法：一是“事实清楚”认定标准难把握。很多工程量和工程造价的计算，都需要精通建设工程的人员费时、费力才能搞清楚。二是部分法官认识有偏差。有的认为民事诉讼法第一百五十六条仅对先行判决作出原则性规定；有的认为建设工程案件争议无法分割裁判；有的担心先行判决后出现新的证据，冲击前面的判决。三是程序衔接机制不完善。先行判决需与后续审理衔接，但缺乏明确的配套机制。例如，先行判决的上诉流程规范、先行判决部分生效后如何与执行程序对接等，目前均无统一规定和实际操作指引。四是部分当事人的反对。有的会以建工纠纷需整体审理为由反对先行判决；有的担心先行判决后丧失调解筹码。

加强“中立评调”

锁定无争议事实

▲常熟法院法官现场勘察建工案件施工进度。徐春燕 摄

2025年冬天的一个下午，记者在苏州高新区（虎丘区）人民法院苏州互联网法庭看到一大摞中立评调报告。

对着一份中立评调报告，虎丘区法院法官耿科明结合他承办的一起案件，讲起了如何全流程高效协同化解建工纠纷——

2021年8月，某建设工程公司与某园林公司签订工程分包协议，协议约定：由某建设工程公司向某园林公司工地提供钢板桩、围檩、支撑的施工、租赁。施工过程中，某园林公司负责签字核对工程量的相关工作人员出现了变更。施工完成后双方就工程造价金额无法达成一致，某建设工程公司遂诉至虎丘区法院。

虎丘区法院安排特邀调解员周玉洁参与案件调解。周玉洁在2000年成为注册造价工程师，2013年成为注册水利造价师、环境保护工程师，是政府采购综合评标专家库成员。

周玉洁凭借专业知识判断，部分工程造价争议问题仍需鉴定，遂建议双方在法院鉴定机构名录范围内协商选定鉴定机构，由鉴定机构按照收费标准下浮一定比例收取费用并出具简易评估报告，同时告知报告日后将作为后续调解和判决的依据。

基于简易评估费用低、效率高的优点，双方协商确定了鉴定机构和评估费用分担方式，一个月后评估报告便高效“出炉”。后当事人就报告中非确定性鉴定意见19万元又起争议，法官带着周玉洁“会诊”，法官从法律适用层面厘清责任，周玉洁充分发挥专业优势，以报告为基准分析利弊，最终促成调解。最后，法院将足额保全的某园林公司银行账户内的款项直接扣划并支付给某建设工程公司，快速缓解了某建设工程公司资金压力。

周玉洁介绍，该案实现了高效、闭环处理。这是虎丘区法院打造建设工程纠纷化解新范式的缩影。

据虎丘区法院党组副书记、副院长吴宏介绍，简易评估不是简单地做减法，而是通过优化选定程序、精简评估方法、压缩流转环节，实现节约成本、缩减案件办理周期、减少当事人讼累。2024年8月以来，虎丘区法院引进专业化调解组织，创新构建建工类纠纷分类调处机制，针对简单纠纷、技术争议纠纷与疑难复杂纠纷，分别搭建“调解﹢中立评调报告”“简易评估﹢调解”“鉴定﹢先行判决”三类纠纷化解流程，实现建工类纠纷专业化解和实质化解。

昆山法院民一庭庭长徐淼展示了几个数据：建设工程合同纠纷，2022年至2024年平均结案周期分别为162天、136天、104天。2025年以来，平均结案周期为93天。

前些年建工类案件的结案周期何以那么长？

翟艳伟谈了他的看法：一个房地产项目，从土建、装饰装修、智能化工程、消防工程到照明等环节，常被层层转包，合同关系密如蛛网；施工过程中，发包方频繁增减项目，承包方不时冒出招标时的“漏报”项目。翟艳伟坦言，法官大多缺乏建工领域的知识，对于一些案件争议难以及时一锤定音。

2025年以来的平均结案周期何以大幅缩短？

黄源榕说出了其中的“秘诀”——以中立评调快速锁定无争议事实。如何快速锁定无争议事实？据黄源榕介绍，苏州法院择优选任市场化调解组织作为建设工程类纠纷特邀调解组织，组建“资深法官﹢行业专家”调解团队。法官聚焦法律问题，行业专家针对工程造价、质量、工期等专业争议点提供咨询意见，出具中立评调报告。报告列出现有证据、需补充的证据、无争议事实和争议焦点，限缩争议范围并提出调解建议。调解不成的，报告为后续审理提供参考。

细化“先行判决”

以“可操作性”解决“现实迫切性”

▲虎丘区法院法官与调解员根据施工图纸对案件焦点问题进行讨论。刘宝红 摄

“可以考虑筹备年货了，能安心过年了。”

“这下房贷不用愁了。”

“你水平高，编两句词，我们给法官送面锦旗。”

2024年12月30日,昆山法院一审判决某房地产公司立即支付某建设公司工程款约4100万元（扣除未到期的质保金700万元）及利息，确认某建设公司对涉案工程折价或拍卖价款享有优先受偿权。承办法官孙学谦的法槌刚落下，旁听的40多个施工班组的代表就兴奋地谈论起来。

原告某建设公司与被告某房地产公司签订建设工程施工合同，约定由某建设公司承建某房地产公司一住宅项目。合同履行中，双方通过补充协议将合同总价调整为2.37亿元。工程竣工后，某建设公司提交结算资料，主张工程总造价为2.74亿元，扣除某房地产公司已付款部分，某房地产公司仍应支付约6900万元；而某房地产公司则提出某建设公司在施工中存在不按图施工、扣罚款等情形，要求扣减相应金额。

审理中，某建设公司曾申请对合同外增量造价进行司法鉴定，某房地产公司则申请对其主张的调减项进行鉴定，但因双方提供的资料不满足鉴定条件，鉴定机构作退案处理。

“房地产公司把建设的住宅全卖了，仅剩下部分车位，如果把车位全卖了，那拖欠的6900万元工程款我们一分也拿不到。我们公司的几百名农民工都眼巴巴地等着那笔钱发工资。”某建设公司的负责人谈起此事，是摇头加叹息。

经中立评调，某建设公司申请对已确认的无争议工程款中未付部分4100万元先行判决。昆山法院一审判决后，某房地产公司不服提起上诉，苏州中院二审驳回上诉，维持原判。

“若无先行判决，我们不仅面临对方转移资产风险，企业也可能因此倒闭。”某建设公司代理律师表示。

昆山法院副院长汤海鹏谈到，在建设工程案件中，法院可组织双方当事人固定无争议的证据和事实，对双方已确认的合同范围内的固定总价、材料调差、工期延误补偿等工程款，在可独立分出且事实清楚的情况下，精准运用先行判决“手术刀”，可及时挽救“病企”，还能保障企业员工工资等核心权益的及时兑现，并且为后续争议处理保留空间，实现程序正义与实体正义的统一。

2025年3月21日，苏州中院副院长杨恩乾和黄源榕到虎丘区法院互联网法庭开展“换位跑一次”体验行动，现场观摩建设工程案件审前调解，了解建设工程纠纷多元化解情况及适用先行判决制度在实践中有无困难。

体验人员在此次行动中体验到建设工程纠纷一审案件数量上升明显，建设工程纠纷案件多元化解效果还有较大提升空间。经过多次调研走访、征求各方意见，2025年4月25日苏州中院出台《苏州法院建设工程合同纠纷案件“中立评调﹢先行判决”解纷模式规范指引（试行）》（以下简称《指引》）。《指引》明确建立案件甄别分类工作机制；探索适用先行判决机制，明确三类情形可先行判决；完善程序衔接规则。有了《指引》，先行判决就有了可操作性。

苏州中院党组书记、院长刘建功告诉记者，在建设工程合同纠纷中开展“中立评调﹢先行判决”工作，不是简单的程序叠加，而是司法主动作为的系统性优化。借助行业专家力量进行中立评估、专业调解，通过层层过滤做好个案瘦身，对调解不成的及时作出先行判决，加快实现各方主体合法权益。下一步，苏州法院将持续迭代“中立评调﹢先行判决”机制，把试点做成示范，总结推广解纷经验至其他纠纷领域，以高质量司法护航经济高质量发展。

作者：郑卫平 艾家静 李心怡

来源：苏州市中级人民法院