2026年财政政策如何更加积极？丨杨志勇专栏

来源：21世纪经济报道

杨志勇（中国财政科学研究院院长、高端智库首席专家）

2025年中央经济工作会议决定2026年继续实施更加积极的财政政策和货币政策。全国财政工作会议对落实好更加积极的财政政策作了部署。落实好更加积极的财政政策，需要政策优化、加强财政科学管理，以及推进改革。

进一步优化财政政策

从纵向上看，财政支出盘子越来越大，一般公共预算支出安排2025年接近30万亿元，2026年预计超过30万亿元，但相对于整个社会资金总额来说，财政支出规模占比并不算大。2025年11月末，社会融资规模440.07万亿元，广义货币（M2）余额336.99万亿元。财政收入盘子从纵向来看也越来越大，一般公共收入2025年预算数近22万亿元，但财政收支面临紧平衡问题。这样，只有进一步提高财政资金效率，提高政策的精准度和有效性，让每一分财政资金都能发挥“四两拨千斤”的作用。

包括财政政策在内的宏观政策效应边际递减是规律。因此在政策落实中，政策力度和政策工具组合都需要优化，因此对政策实施的监测并适时调整也是重要举措。继续实施更加积极的财政政策，意味着2026年财政支出盘子将会更大。2025年财政赤字率已经达到4%左右，在这样的背景下，2026年财政收支应更加关注政策效益，宏观政策取向需一致，财政政策和货币政策需形成合力。

债务融资为更加积极的财政政策筹集财力。从财政可持续性来看，需珍惜宝贵的债务资金资源。为此，应科学评估政府债券组合并进一步优化。政府债券类型很多，有一般债券、专项债券，还有特别国债、超长期特别国债等。一揽子化债计划推出以来，地方政府债务负担大大减轻，为在发展中化债、在化债中发展争取了时间和空间。专项债券项目本属于收益可以覆盖成本的项目。但在现实中，一些低效投资的存在影响着专项债券项目收益。近年来，专项债券规模越来越大。2025年地方专项债券发行4.4万亿元，地方债发行规模突破10万亿元，净融资额超7.2万亿元。2025年我国发行超长期特别国债1.3万亿元，用于“两重”项目和“两新”政策；发行特别国债5000亿元，用于弥补国有大型商业银行资本。在看到债务融资积极作用的同时，也应用好债务资金，更好地落实积极财政政策。

更加积极的财政政策的落实建立在各级财政正常运行的基础上。财政可持续运行需要增强地方自主财力。“十五五”规划建议提出，增强财政可持续性；2025年中央经济工作会议强调，重视解决地方财政困难。

增强地方自主可用财力是财政可持续性的要求。地方财政对于基层“三保”和民生保障负有直接责任。从转移支付角度来看，2023-2025年，中央财政每年对地方的转移支付都超过10万亿元，足见中央财政的努力和担当。“十四五”时期，中央财政对地方的转移支付接近50万亿元。因此，地方财政的困难挑战问题需要从优化转移支付结构上着力，包括减少专项转移支付占比，增加地方自主财力的一般性转移支付。考虑到共同事权转移支付占比最高，需要压减这部分的转移支付，将更多的转移支付列为可以增强地方自主财力的一般性转移支付。

加强财政科学管理

财政科学管理比任何时候都重要。随着财政收支规模的扩大，财政管理再也不只是简单的收和支，其背后是国家治理，需要更充分地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。优化支出结构，需直面现实中存在的财政支出格局固化问题。财政支出应与政府功能对应，若政府功能已经实现，那么支出规模就要相应压缩。但实际上，一些部门和资金使用者在编制年度支出预算时，往往要求支出规模不压减，而不论是否还有支出的需要，结果是支出规模只增不减。基于支出基数编制的不断增加的预算就此形成。在财政收入保持较快增速时，这样的预算编制方法不会有太大问题，因为收入增量可以用于满足支出扩张的需要。当财政收入增速面临挑战时，支出预算再这样安排就难以为继。这要求深化零基预算改革。

全国各地都已经在深化零基预算改革，中央部门零基预算改革试点也在原先16个部门的基础上持续增加。零基预算改革改变了以基数定预算的做法，而更多地根据现实需要确定支出规模，这样，预算编制的科学性提高，预算的可执行性相应增强。考虑到支出规模扩张有相当部分来自项目预算，按基数编制预算，结果可能导致资金等项目。已经在推行的零基预算改革试点，正在改变这种状况。根据项目支出需要安排资金，资金的闲置问题就相应得到解决。

预算编制还涉及支出标准体系建立健全问题。不合理的人员经费标准、支出经费标准，直接带来支出的不合理。建立健全支出标准体系，合理确定支出标准，让人员经费、公用经费的标准确定更加科学，一方面可以让实际支出需要得到更好满足，另一方面支出规模也相应得到控制。

优化支出结构，必须适应经济社会发展的需要。人口老龄化对人口高质量发展提出了更高要求。育儿补贴、学前教育补贴等鼓励生育的政策，要求有相应的支出增量，然而财政资金总量有限，需要通过优化支出结构来提供更充分的财力。老龄化需要有更多的适合老年人需要的公共服务支出，这意味着社会保障支出规模的进一步扩大，补助社会保险基金预算的财政支出也会相应增加。

优化支出结构，难度较大的是如何处理法定支出问题。法定支出规定有其必要性，需要辩证分析。法定支出在确定时，往往服务于特定的公共服务目标。这就要看法定支出所支持的政府功能是否实现。教育支出如此，农业支出也是如此，其他支出同样如此。要科学评估教育、农村公共服务以及其他公共服务等的政府功能实现情况。情况发生变化，支出可能就需要作相应的调整，相应的改革就需要跟进。不过，支出结构的优化不可能一蹴而就，要在动态中优化支出结构。

需进一步深化改革

更加积极的财政政策，需促进经济稳定发展。宏观政策的作用需要有更适宜的市场条件，以最大限度挖掘经济潜能。要坚持有效市场和有为政府相结合，激发市场活力，优化供给。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起决定性作用，要更好发挥政府作用。促进经济增长，要坚持内需主导，支持建设强大国内市场，挖掘强大国内市场潜能，让市场作用得到更充分的发挥。所有这些，都要求进一步深化改革，通过改革来激活市场活力。

关于供强需弱问题，需要科学分析。国内需求仍有较大的挖掘空间。大力提振消费，是有基础的。作为发展中国家，消费需求与发达国家相比，本来就有提升的潜力。从根本上说，有效需求需要居民可支配收入的增长作为支撑。促进居民就业增收，不仅仅是在解决民生问题，而且还是从根本上解决消费不足问题的治本之策。只有经济增长了，居民收入增长才有可靠的支持。仅靠财政支持解决不了居民收入的稳定增长问题。因此，财政政策需要与时俱进，相关制度需要加快改革。

国内市场虽然大，但是不统一、分割的市场，是难以发挥超大市场优势的。一段时期以来，不规范的税收优惠、补贴政策，造成税收洼地和不公平竞争，生产要素流动、资源配置在一定程度上被扭曲了，这已经严重影响到全国统一大市场建设，影响到超大规模市场优势的发挥。“十五五”规划建议提出“规范税收优惠、财政补贴政策”，正当其时。这既是政策调整，也是改革举措。改革不可避免会遇到各种挑战，但只要改革的方向对，稳打稳扎，不为那些所谓的破坏营商环境污名化所影响，尊重经济规律，就能为全国统一市场建设提供必要的支持。

更加积极的财政政策的落实要求进一步提振消费，拆除不合理的消费限制，这也是改革。有些商品限购政策，在特定时期推出有其理由，但随着情况变化，特别是房地产市场和汽车市场的变化、信息传递成本的变化，再固守既有的管理模式，不仅效率低下，而且影响消费的进一步扩大。

更加积极的财政政策还要关注供给。国内供给仍然有改进空间。供给应与居民消费升级换代的需求对应起来。同时，供给本身也需要不断升级。如果不改善供给，那么国内市场潜在的需求就难以最终转化为实际需求，从而影响经济的持续增长。从工业经济到数字经济，工业在变化，数字经济和工业的结合，正在重塑工业。改善供给，则需要改革发力，以激发创新的活力。

在一些情况下，人们对某些潜在的商品和服务需求可能一无所知，直到这样的商品和服务被创造出来。创新供给的同时创造新需求，在新技术应用领域已经屡见不鲜，现实中大量出现的爆款产品就是明证。此外，Labubu等潮玩的流行，说明创意的重要性。市场需要各种各样的创新，既有高科技层面的创新，也有产业层面的创新。财政政策对科技创新和产业创新深度融合的支持，本身就是改革。

科技创新，从源头上看，需要增加基础研究投入。近年来，中国高度重视基础研究，财政投入不断增加，产出也在不断改善，这为科技创新提供了扎实的支持。科技创新要更有效地促进产业创新，就需要强化企业在科技创新中的主体地位。产学研用一体，科技创新和市场将更好结合，经济循环将更加顺畅。强化企业在科技创新中的主体地位，要加大对新质生产力、人的全面发展等重点领域的投入，在投资上更加注重有效投资，减少并防范低效无效投资，将有限的财政资金用在刀刃上，更加积极的财政政策效果才会更加显现。