经济安全之争，中美真正的差距在人才｜IPP编译

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导语：

2025年12月30日，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）经济安全与技术部主任纳文·吉里尚卡尔在《外交事务》上撰文指出，中美竞争已从传统军事对抗全面延伸至以贸易、科技、产业与金融为核心的经济安全竞争。过去三届美国政府通过关税、出口管制和产业政策等工具应对中国，但整体效果有限，既未根本改善对华经济失衡，也在客观上刺激了中国的自主替代与反制能力。

文章强调，中国优势并不仅源于政策强硬，而在于其系统性的人才培养与“工程型国家”体制。通过干部培训体系、党校与重点高校联动，以及面向“一带一路”和战略产业的人才管道建设，中国持续培育兼具技术、经济与战略思维的官员与专家群体，从而支撑其地缘经济长期博弈能力。反观美国，其经济安全体系碎片化严重，跨部门协同不足，既缺乏清晰的专业身份，也缺乏稳定的人才供给管道，导致出口管制、制裁与产业政策屡屡被规避或效果打折。

作者强调，经济安全竞争将长期存在，未来的胜负取决于谁能更娴熟地运用相互依赖关系服务于国家实力与韧性，而美国能否胜出，关键在于是否及时、系统地培养新一代经济战略专业人才。

纳文·吉里尚卡尔（Navin Girishankar）

美国战略与国际问题研究中心（CSIS）经济安全与技术部主任

在过去十年的大部分时间里，中美两国一直陷于一场冷战之中，这场冷战在经济和技术优势上的争夺同在军事优势上的较量一样激烈。在华盛顿，两党在应对中国倾销补贴商品、获取军民两用技术、知识产权盗窃以及其胁迫性做法方面形成了共识。由此，过去三届美国政府部署了一系列经济安全政策，以保护美国市场、供应链和资产，并重建美国的工业基础，以争取在与北京的竞争中占据上风。

例如，第一届特朗普政府对中国加征关税，以重新平衡贸易并遏制与技术转让、知识产权和创新相关的歧视性政策。随后，拜登政府大幅扩大了出口管制——这些工具最初是为防止武器扩散而设计的——以限制中国获取在人工智能竞赛中至关重要的先进半导体。2025年重返白宫后，特朗普更加积极地利用关税来重塑与中国的经济关系。

与此同时，这三届政府都拥抱了产业政策，但在国家干预市场、以促进供应链韧性的方式上各不相同：乔·拜登总统通过补贴和减税来鼓励芯片制造回流，而特朗普则在包括芯片制造和关键矿产在内的战略性行业中，对多家公司采取了政府入股的做法。

然而，尽管经济政策发生了这些戏剧性的转变，华盛顿仍然难以实现其所宣称的经济安全目标。特朗普当前的关税战略确实从包括日本、韩国和中国台湾地区在内的盟友那里获得了投资承诺，但它也带来了广泛的经济不确定性、中国对美国相关产业的报复，以及一长串希望对冲风险的贸易伙伴。同样，他第一任期内的关税并未减少美国对华贸易逆差。

拜登政府在《芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act）框架下的激励措施，确实在多个州扩大了国内芯片制造，而出口管制似乎也暂时维持了美国在尖端芯片领域的优势。但这些举措同时也助推了中国发展本土先进芯片的努力，并促使北京将其自身的稀土矿产出口管制作为对美国及其盟友的胁迫工具。

华盛顿好坏参半的成绩单反映的并不仅仅是个别政策的失误，而是两个对手之间的竞争：一方难以打持久战，另一方却已经精通此道。美国将既有工具用于新的挑战，往往未能充分预判其后果。它迄今尚未展现出自己具备系统性地跨政策领域“连点成线”、开展经济战争推演，并将这些要素整合为一套全面而有效的经济安全战略的能力。

换言之，美国一直是在即兴拼凑、零敲碎打地制定政策，并寄希望于结果会向好；而中国则将战略视野与制度协调相融合，并投入专门资源来培养实施这一战略所需的人力资本。华盛顿需要提升其经济安全能力。为此，它需要培育一支新的“经济战士”群体——这些人应当精通国家力量、韧性以及全球影响力所依赖的新型工具。

美国总统特朗普于2025年7月15日在美国宾夕法尼亚州匹兹堡卡内基梅隆大学出席宾夕法尼亚能源与创新峰会。” 图源：路透社

如何打造人才管道

北京已经做好了准备。中国在关税和出口管制上对美国采取了步步对等的回应。它将自己在稀土加工领域的主导地位武器化，利用了美国供应链的脆弱性，并将巨额资源投入到包括造船业在内的战略性产业的主导权争夺中。

北京在工业补贴和新兴领域的基础研究支出上也超过了美国及其盟友，并将基础设施融资和技术转让与有保障的市场准入打包，作为面向全球南方的有吸引力的方案——而与此同时，美国正开始撤退。

华盛顿许多人经常忽视的一点是，中国的竞争成功不仅仅源于党的命令，也同样源于其受过训练的人才所展现出的资源调配与应变能力。中国《全国干部教育培训规划（2023－2027年）》要求官员通过强制性培训项目掌握全球经济、供应链韧性、军民两用技术以及金融风险等内容，这些项目包括在线自学和线下“集中培训”课程。

在中央党校，干部们学习国际政治经济学、“一带一路”倡议以及中国评估国家实力的框架。精英大学进一步延伸了这一人才管道：“国防七子”——一组隶属于工业和信息化部的公立大学——为战略性产业培养技术人才。清华大学和武汉大学提供与“一带一路”相关的研究、咨询和培训活动。中国劳动关系学院则培训外国工会领导人，向其传授中国的经济与劳动理论与实践，以在“一带一路”伙伴之间建立团结。

这种制度性架构体现了斯坦福大学胡佛历史实验室研究员王丹（Dan Wang）所称的中国“工程型国家”——一种将技术人才导向国家经济目标的体制，形成了一个旨在培养能够通过精通市场、物流和技术来“不战而胜”的官员的生态系统。中国的决策者早已认识到，赢得地缘经济的长期博弈，需要培育一条在技术、经济和投资等方面兼具广度与深度的顶尖人才管道。

“工程型国家”制度性架构不仅是“培养技术人才”，更是把人才规模、研发投入、战略计划联合起来，以支撑国家的地缘经济竞争。图源：新华社

自作自受

为一个复杂的市场经济体构建经济安全能力，比北京所面临的任务更具挑战性。当美国的努力成功地将技术与市场专长、可操作的经济情报以及恰当的政策结合在一起时，确实取得过成效。

例如，2019年，第一届特朗普政府成功施压荷兰政府，阻止芯片设备制造商ASML向中国出售先进的芯片制造设备。但随着芯片竞赛加速，同样工具的运用却产生了参差不齐的结果。例如，拜登政府官员并未充分预见到，在其于2022年宣布半导体管制措施后，英伟达（Nvidia）能够（并且确实）设计出规避方案；短短数月内，该公司便推出了符合出口规定的芯片，并继续向中国销售。

在美国政府内部，建设并留住经济安全能力之所以困难，部分原因在于公务员制度规则以及吸引具备相关技能的顶尖私营部门人才所面临的挑战。为落实《芯片与科学法案》的制造业相关内容，拜登政府不得不绕开公务员薪酬规则，以便迅速将技术专家和投资人士招募进商务部。第二届特朗普政府试图通过其“政府效率部”（Department of Government Efficiency）改善联邦机构中的一些运作低效问题，但其混乱的启动过程最终削弱了自身目标。

无论是量身定制的改革，还是大刀阔斧的改革尝试，都未能建立起一个连贯的经济安全体系，或者——正如H.R. 麦克马斯特（H.R. McMaster）和安德鲁·格罗托（Andrew Grotto）所指出的——一个具有清晰身份认同的专业队伍。美国决策者并非没有意识到这一点。

政府招聘启事中列出的职位，正是构成经济安全队伍骨干的岗位：商务部各局的出口管制官员、技术官员和投资官员；财政部的制裁分析师和经济学家；以及国家科学基金会和能源部的科学家。但如果缺乏恰当的技能组合、制度设置以及经济安全专业人员之间的团队精神（esprit de corps），照常进行的人才招聘将难以应对当下的挑战。

美国联邦政府仍然依赖传统的公务员竞争性考试与逐级晋升体系，相比私营部门的灵活岗位刻画与快速提拔机制，显得僵化、步调缓慢。图源：路透社

华盛顿迫切需要在这些领域建立能力，但来自大学和私营部门的人才供给管道却十分薄弱。每年，在本科和研究生层面，美国大学大约授予6000个公共政策学位、超过25万个工程学位，以及55万个商科学位，过去十年年均增长率约为3%。明确将经济学、技术与国家安全相结合的美国学位项目却寥寥无几。

如果不加以干预，美国注定会重蹈覆辙：漏洞百出的出口管制、被规避的制裁，以及偏离目标的产业政策。打造一支“经济战士”阶层，应当成为政府、企业、大学、智库和慈善机构的国家优先事项。这一挑战并非前所未有；美国政府曾多次动员专业知识以应对国家性挑战。问题在于，华盛顿是否会再次提供方向、动员支持并调配资源。

山姆大叔需要人才

华盛顿并不需要照搬北京的做法。事实上，它应当从美国分散式知识生态系统所具备的优势中获得一些安慰：这种体系能够快速适应、鼓励辩论，并淘汰错误想法。面对重大的国家挑战时，美国政府和独立研究机构一再对政策研究和培训进行自我革新。

在“新政”时期，社会保障署为管理一种全新的国家社会保险体系的行政人员建立了培训项目。二战后，兰德公司（RAND Corporation）开创了针对复杂国防问题的系统分析方法，国防部长罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）将这些方法引入五角大楼。到1970年，大学已开始开设研究生项目，培训政策分析人员掌握这些方法。

大学同样在孵化应对政策挑战的创造性路径方面发挥了作用，尤其是在危机时刻。古巴导弹危机之后，政治学家格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）发展了决策科学，如今这一领域已在政策学院中教授。类似地，20世纪70年代的石油危机催生了能源经济学专长；后苏联转型带来了对市场改革专家的需求；2008年金融危机提升了系统性风险分析的重要性；而最近的新冠疫情则凸显了研究供应链韧性的必要性。

美国金融系统分析行业真正作为独立、成熟行业兴起始于1990年代，并在2008年金融危机后全面制度化、安全化。图源：路透社

中国自上而下的体制或许看起来更高效，但美国的分布式创新已被证明更具适应性——前提是领导层设定清晰的优先事项并动员资源。在最佳状态下，美国的生态系统受益于公共部门与私营部门之间的关系。政府拨款、基金会支持以及市场需求，为大学作出回应并重塑课程设置创造了条件。联邦机构传递劳动力需求信号，DARPA合作项目培养科学家，国家卫生研究院的资助则推动研究队伍的发展。

诚然，在经济安全领域，已经出现了一些早期迹象。例如，约翰斯·霍普金斯大学研究生院开设了经济安全方向；乔治城大学、哈佛大学、麻省理工学院、斯坦福大学和耶鲁大学提供了将技术、能源与治国方略相结合的课程。乔治·梅森大学提供国家安全MBA项目，普渡大学提供“公共服务创新”证书项目，卡内基梅隆大学则提供工程与公共政策方面的高级学位。国防大学就经济安全议题提供培训，包括面向安全从业者的政治经济学以及现代经济战内容。在美国的盟友和伙伴中，高丽大学、延世大学、东京大学以及巴黎政治学院也都开设了能源安全和经济治国方略的研究生课程。

但仍需做得更多。教授熟悉分析框架——成本—收益分析、系统建模、情景规划、金融学、微观经济学以及国家安全——的商学院和工程学院，应当鼓励学生将这些框架应用于紧迫的现实问题；

例如，关税如何影响战略性供应链，或者出口管制如何影响创新。慈善组织和企业也应当挺身而出，以与其在某些时期投入气候变化和公共卫生议题时同样的紧迫感，资助经济安全奖学金。智库可以召集盟国之间的研究人员，分享有关现代产业政策、技术保护以及国家安全投资等经济安全议题的见解。这些平台无需建立新的多边机制，便可推进盟友间的协调。

政府在这一领域同样必须发挥领导作用。特朗普应当发布一项行政命令，建立一支专业化的经济治国者队伍。该命令应包括设立一个常设的经济安全委员会，其架构可参照国家安全委员会内部的副手委员会（Deputies’ Committee），负责引导战略性的经济安全优先事项，并在商务部、财政部、能源部、国防部以及情报共同体之间进行协调。

经济安全委员会应与人事管理局（Office of Personnel Management）协作，界定经济安全所需的能力标准，对联邦岗位进行相应标注，并优先填补这些空缺岗位，从而向劳动力市场清晰传递政府的人才需求信号。该行政命令还应指示各部门与大学在课程开发方面开展合作，提供教师赴政府任职的学术休假机会，并与产业界建立轮岗项目。

当然，缺乏立法支持（以及专门资源）的行政行动是行不通的。国会应当设立一个经济安全智库基金会，其模式可参照《2022年芯片与科学法案》授权设立的能源安全与创新基金会（Foundation for Energy Security and Innovation, FESI），以更有效地撬动私营资源。

国会还应指示国家科学基金会和能源部将经济安全列为研究重点，通过提供拨款来为大学创造激励机制。每年大约新增1,000名研究生的人才管道，将能够回应政府和私营部门对经济安全人才的需求。按每年约1.8亿美元的成本计算，国会拨款与私营部门的配套资金可通过支持研究生奖学金、冠名教席、带薪实习以及在供应链韧性、投资审查、制裁、产业政策和经济情报等领域的应用研究，帮助经济安全成长为一门成熟的研究领域。

诚然，在一个似乎对扩大政府规模或资助科研持敌意态度的政府中，建设政府能力将面临政治阻力。但特朗普政府已经展现出推动雄心勃勃的经济安全举措的意愿，通常是通过动用私营部门资源来实现公共目标。

例如，政府近期宣布的“创世任务”（Genesis Mission）旨在通过动员能源部旗下17个国家实验室的科学家和联邦科研数据，并联合产业界和大学合作伙伴，在人工智能和量子计算等领域应对重大科学挑战，从而在十年内将美国的科研生产力提高一倍。政府一方面缩减了联邦雇员规模并拆解了若干联邦技术单位，另一方面也提出了建立一支由1,000名早期职业技术人员组成的“美国技术部队”（U.S. Tech Force）的设想，这些人员将通过与25家科技公司的合作，在政府中进行为期两年的任职。在某些领域，政府甚至扩大了资金投入。战争部（Department of War）战略资本办公室（Office of Strategic Capital）已从拜登政府时期9.84亿美元的试点项目，发展成为一个规模达2,000亿美元的放贷机构。

经济安全已成定局。美国必须为赢得一场价值数万亿美元的经济竞争做好准备。中国已经通过干部体系和制度安排，为其经济战战略的落实做好了准备；而美国尚未如此。正如冷战是由精通威慑的战略家赢得的一样，当今的经济竞争，将由那些能够利用相互依赖关系、服务于国家实力与韧性的专业人士赢得。现在，是时候培养他们，使其能够像前辈运用军事力量那样娴熟地运用经济力量了。

编译｜张乐词IPP特约编译

IPP公共关系与传播中心

审校｜刘 深

排版｜周浩锴

终审｜刘金程

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