杨力｜论普惠金融的数字司法源头治理

普惠金融纠纷已成为数字化源头治理的重点领域。普惠金融的不良贷款率上升，已接近不良贷款率的容忍限度。因此，既要从本源上诊断该类矛盾的成因，又要关注不良处置存在的挑战。数字化对社会联结的再定义，因其具有深刻鲜明的动态性、精准性、协同性特性，故可以有效提高普惠金融的风险防控和不良资产处置效率。数字化不仅影响了普惠金融纠纷治理的主体之间关系，而且亟须进一步完成普惠金融矛盾治理的范式转型，包括“宽框架”的双体系协同、全链条的数字化平台构建、司法裁判指引的功能定位。当然，普惠金融矛盾的解决需要完善社会化协同的宏观治理体系，创新普惠导向的微观治理机制。其中，数字化源头治理需要从供给侧、需求侧和外部环境等多个维度出发，通过创新和改革来解决现存的挑战。

一、引言

法学界对矛盾纠纷源头治理的认知趋向，正在经历一个突破性进程。以往相关研究大多聚焦于非诉讼纠纷解决机制，而现在已开始触及讨论如何以数字化协同方式，向引导和疏导端的源头更多用力。

这一突破受到两个维度的深刻影响：一是数字社会学的影响。2009年，乔纳森·韦恩在《社会学论坛》（sociological forum）上发表了一篇简短的文章，正式提出“数字社会学”的概念。数字社会通过网络连接改变了原有的纠纷解决互动模式，关注信息和数据流本身的运行逻辑以及被管理和使用的方式，纠纷解决主体可以对数字技术本身设立规则，并将治理场域扩展到数字空间。随之“数字枫桥”的概念在中国被提了出来，成为治理矛盾纠纷的创新方式。这种方式通过数字技术超越了时间和空间限制，使不同纠纷主体的边界变得模糊，“改变了纠纷解决过程中社会关系的本质”。二是法律社会学的影响。针对矛盾源头治理的结构性约束机制研究，已不是将之放在“稳定逻辑”下的简单管控、止步于政府或其他组织的战术反应，以及诉讼内外的单独行动的研究，而是更多从本源上诊断分析矛盾的成因、症结和类型，以让矛盾“止于未发”为目的，提供具有整体性、时序性和鲁棒性的社会支持。同时当纠纷产生之后，不只是将处理方式集中在解纷的繁简分流、诉前调解、司法确认等，而是为其提供成讼之前更温和、更有效的柔性灵活化解纠纷的干预方式，让纠纷止于萌芽，更多释放矛盾纠纷源头治理的正效应。

换言之，数字化矛盾纠纷源头治理已成为一个重要时代命题。其中，小微企业融资难、低收入群体和特定群体的资金短缺等现象，使得普惠金融开始出现。但是，普惠金融的不良资产处置纠纷多发易发，且这类案件的标准化、碎片化、批量化程度较高，已成为探索数字化源头治理的重点。

为了解决“融资难”等实际需求，私募基金、职业放贷、高利转贷等方式成为资金的重要来源，但上述渠道普遍存在产品设计复杂、不对等格式条款、变相高息、背离注意义务以及行业“羊群效应”等现象。所以，互联网金融一度盛行，只是网络交易的虚拟性让借贷双方无法有效认证，尤其“非法集资”“非法吸收公众存款”的涉众型犯罪高发，导致为数众多的投资者被“绑架”、欺诈，陷入集体性债务，甚至演化成社会的不稳定事件。鉴于此，国家推出从供给侧推动普惠金融发展的政策。近年来，国家坚持普惠金融的政治性与人民性，多方位提高了普惠金融的覆盖率、可得性、满意度。举措包括：降低银行普惠贷款平均利率，建立小微信贷考核和数据监测通报体系，推进普惠贷款补偿、信贷奖励、纾困融资，提出零门槛申请、零费用办理、零周期续贷，优化银票、保函、信用证等表外金融工具，为核心企业和供应链提供融资一体化服务。同时区别于传统金融，普惠金融贷款为了降低金融服务的准入门槛，较为普遍地采取在线贷款方式，这种方式依托互联网技术实现资金融通、支付和信息中介，突破地域和能力的限制，提供了更便捷灵活的金融服务，优化客户体验，进而逐步培养客户的使用习惯。

然而，普惠金融纠纷随之出现。这类纠纷具有贷前金额小、无担保，贷中分布广、催收难，贷后不良的失联率高、计息分歧大、难以纳入失信等特征，导致调解难和规模化司法救济难。上述问题推高了金融纠纷的数量。2019年，国家发展改革委、银保监会联合印发《关于深入开展“信易贷”支持中小微企业融资的通知》，提出了鼓励金融机构依托金融科技加快债务纠纷解决速度，以及依托信用信息共享平台对失信债务人开展联合惩戒，严厉打击恶意逃废债务行为等政策措施。2023年，国务院发布《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，进一步提出拓展更加便捷处置普惠金融不良资产的司法路径，深化金融供给侧结构性改革的意见。

那么，针对普惠金融纠纷的风险特征，数字化对这一领域的源头治理产生了什么深刻影响？是否可以改变以往思路，构建一个路径选择与目标匹配的系统平台，更为高效地预防和化解矛盾纠纷？在此基础上，如何围绕普惠金融的数字化治理建立规则输出和稳定预期的机制？本文拟对以上问题进行讨论。

二、普惠金融风险诊断和应对挑战

近年来，随着普惠金融的迅速发展，风险管理难度增强、数字技术支持不足、金融市场信用体系建设不完善等问题开始出现。中国银保监会（现国家金融监督管理总局）设定了普惠金融的不良贷款率，需要低于各项不良贷款率3%的标准。但是，普惠金融不良贷款率不断上升，现已接近这一容忍限度，不良资产处置的压力加大。

（一）

普惠金融风险的本源诊断

与传统金融相比，普惠金融使得资源不再流向具有融资优势的主体，从而以可负担成本为有金融服务需求的各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，把资源更加公平地分配给社会。其不仅关注经济效益，更注重社会效益。同时，普惠金融一旦产生不良贷款，其处置应对的问题成因也具有特定性。

1.业务模式的不完善

普惠金融，主要是指针对小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体发放的纯信用贷款。该类纠纷的源头治理存在信息获取难、服务成本高、规模不经济、评估不合理等问题，使传统银行的风险管理模式难以与之相匹配。

一是信息获取难。由于普惠金融服务的对象往往缺乏完善的信用记录和财务数据，使得金融机构难以准确评估其信用，客观上造成借贷双方之间的信息不对称。同时，金融基础设施不完善，只能关注到借款人的历史违约率、收入状况、资金收支流水，缺乏对更广泛数据的深度挖掘，以及未引入风险分析和资信调查模型，因而难以提高风控的效率和准确性，加剧了金融机构“不敢贷”的问题。二是风控成本高。普惠金融以无抵押、无担保的资金成本，以及“随借随还、随用随有”的融资便利，为目标群体提供了便捷。但鉴于普惠金融对象的特殊性，金融机构需要投入大量的资源进行客户获取、产品设计、风险分析等，导致普惠金融的风控成本较高，而这些成本最终会转嫁到价格上。虽然政府提供了财政补贴，金融科技的运用也有效降低了风险门槛，但并不能完全解决问题。三是规模不经济。普惠金融服务的客户群体较小，单个客户的金融需求不大，线下服务支出资源较多，导致难以通过规模化降低成本，存在成本与收益不匹配的“不可能三角”问题。同时，金融机构与非金融机构之间的互补发展、地区之间的均衡发展等目标尚未达到，以及“数字授信”“政策担保”“风险保险”等方式的协作不完善，限制了普惠金融服务发展的广度和深度。四是评估不合理。同质化竞争加剧、大型平台企业降维打压、缺乏有效的信息，导致难以评估普惠金融指向群体的还贷潜力。此外，针对小微企业这一贷款对象，知识产权维权成本高、周期长、难执行，客观上造成针对知识产权的估值较少被金融机构接受；尽管有不少研究分析了小微企业在不同阶段的技术创新、公司治理评估策略，但未能提供具体的评估方法或工具，让这两个维度在普惠金融中的表现难以呈现。

2.监管过程的不高效

普惠金融领域的参与者众多、业态丰富，对之监管需要考虑其多样性和复杂性，甚至还要更注重寻求发展与风险的不平衡，实行“逆周期监管”，在经济上行期侧重防风险，在经济下行期侧重促发展，以面向特定客户精准“滴灌”低成本资金。

为了应对这一问题，数字化监管开始出现，但其判定的结果并不精准。数字普惠金融的概念起源于联合国倡议，旨在通过技术手段缩小金融服务在不同群体之间的差距，提供低成本的金融服务。而在中国，“有三分之一的主体尚未纳入金融信用信息基础数据库，普惠小微贷款中传统抵押贷款占比仍然较高”，亟须获得更多有用可靠的非信贷数据以降低普惠金融的成本。同时，数字普惠金融还面临金融风险、技术风险、数字鸿沟、网络风险的叠加和扩散，使得风险传递更快，波及面更广。

而且，平台金融的法律功能供给不足。为更好实现服务与监管的双目标，不少地方探索了普惠金融平台的构建，只是主要针对金融机构，包括开放相关政务和公用事业数据，以及对金融机构的贷款行为进行必要监管，但立足特定对象的内容有待充实。比如，缺乏简单易懂的普惠金融指引，导致贷款人难以利用平台资源；没有构建起公平均衡的准入门槛及权利义务体系，意味着贷款人可能会遭受不公平待遇；未建立融资登记、担保、评估一站式服务，难以实现动产、应收账款、存货、仓单和订单质押融资。

此外，差异化激励和监管不健全。为了贯彻落实普惠金融，各地国有大型股份银行做深做实，地方法人银行聚焦支农支小的定位清晰，但其他金融机构参与的多元化、包容性不够。金融监管考核的贷款收益性、不良容忍度标准简单化，新产品风险测试、预警处置问责制度不完善，导致保险、信托、融资租赁、商业保理等便捷、小微、期限灵活的资金参与动力不足。

3.立案受理的“堰塞湖”

随着互联网在线金融的快速发展，普惠金融的收贷成本较高、坏账风险较大等问题逐步显露。尤其是在线贷款交易在举证上存在较大困难，毕竟是纯线上操作，借款人的全部操作均是在线上完成而不是临柜，缺乏纸质文本证据；同时，基础验证操作又仅以人脸识别等基础手段来验证借款人操作的真实性；借款协议等重要档案既不具备纸质存证，也未进行电子化存储；电子借据、电子合同都是由银行单方面设计和完成交互。所以，在线贷款数量迅猛上涨的同时，客户投诉、否认交易、呆坏账率较高等负面问题也比较突出。

而在救济应对上的不足主要有两个方面。其一，在线贷款的违约成本偏低。金融机构对于在线贷款的催收手段有限，比如，银行的催收手段主要依赖于短信和电话；同时，金融机构无法通过失信人名单进行信用式约束，贷款客户的压力主要来自所谓的行内征信记录，警示作用相对有限，实际上造成约束交易的力度明显不足。其二，缺少有效的资产担保手段。传统的资产担保方式存在过程周期长、纠错成本高、批量处理难等问题，甚至有时还要引入评估等冗长环节和程序，而在线贷款特征体现为无担保抵押物、贷款数量大、单笔贷款金额小、客户主体分散、客户地域分布广、贷后失联率高等特点。以上原因导致在线贷款的大规模需求难以满足。

（二）

普惠金融不良处置的挑战

普惠金融贷后不良处置问题，集中表现为金融机构的复利罚息、搭售费用、变更管辖、坏账核销不合理；贷款人失联修复难、先行化解难，赋强公证、批量仲裁、支付令等多元解纷方式认可度低；普惠金融案件进入司法机关又面临立案难、保全难、执行难的局面。

一是，前端金融机构源头治理的程度不够。普惠金融降低了金融服务准入门槛，突出的特点是贷款金额小、客户碎片化、在线放贷方式更简单。但是，金融机构围绕这类产品的不良处置流程并不精细：产品创新风险测试不足，融资担保机制不健全，变相搭售中间费用，不良税前核销负担过高，当事人失联修复比例低，行业调解效果不明显，甚至还会存在名为保理实为借贷、供应链金融质押违规等行为。

二是，中端公共法律服务机构缺少支撑。普惠金融的放贷方式多元，不少放贷主体采取在线方式，纠纷化解时面临当事人否认交易程序、指认主体资格瑕疵、计算方式分歧、争辩证据链不完整等难题。调解的动力主要来自公权力，而非当事人的真实需要，导致金融专业解纷组织的市场化程度不高、运行机制不成熟。此外，金融机构和贷款人普遍认为，以人民调解协议为载体的先行化解，远不如选择法院裁判和执行终本的处置高效。

三是，后端司法机关承受过度兜底压力。普惠金融既是政策也是产品。贷前风控不足、贷后化解不力的社会成本，不宜由司法机关过度承担。否则，就会出现当事人集中转移司法管辖权、诉前保全风险大、先行化解司法确认率低、支付令认可度不高、赋强公证执行程度不一、微信支付宝关联账户查冻难实现、金融司法数据不同步对接、案件绩效评价机制不合理等问题，导致贷后不良处置难。

可以说，普惠金融将传统金融排斥在外的社会资源重新进行合理配置，延展传统金融服务对象，彰显了发展成果由全体人民共享的底色。但是，普惠金融的本源风险和不良处置挑战，也使之成为关注的焦点。其中，构建高效的矛盾纠纷源头治理环境是建立普惠金融体系的保障，其要义包括：

一是可及性。普惠金融本质是金融服务的普遍可及性，包括汇款、支付、信贷和保险等，聚焦传统金融服务不到的客户群。所以，普惠金融法治的题中应有之义，是为社会财富合理分配提供可触及的金融支持。与之相应，普惠金融的纠纷治理在本体上应当建立普惠金融系统性、制度性的基本轮廓。

二是均衡性。既要允许普惠金融产品、服务和模式创新，又应明确市场参与规则，建立公平的竞争环境。要推动数字化赋能，关注不同地区传统金融与新技术之间差别选项。同时，构建恰当监管框架，平衡普惠风险与合规成本。此外，还要提高金融服务可得性，防止泄漏隐私、代理欺诈、损失索赔不明晰。

三是一体化。金融机构案件内控不成熟，公共法律服务知晓率、首选率和满意率低，诉讼服务被迫挺到一线。三者受限于分立的“窄框架”，倾向于各自逻辑的简单决策，较难实现与其他主体的一致性。因此，亟须推进普惠金融纠纷关口前移，构建程序衔接及功能互补的一体化协同机制。

三、数字化对普惠金融的深刻影响

普惠金融与数字技术相结合是行业发展的重要趋势，数字化可以有效提高普惠金融的风险防控和不良资产处置效率。借助大数据、云计算、互联网等信息技术，数字化不仅可以推动金融机构对借贷主体穿透式监管、内外部数据集成及交叉验证，显著降低信息不对称的程度，而且可以针对普惠金融在需求、资源和能力方面的差异，更加精准实现不良资产处置的数字化连接，破除新旧机制不和谐的跨越，以及找到制度与人之间符合认知的高效规则。因此，数字化对社会联结的再定义，以其深刻鲜明的动态性、精准性、协同性特征，影响和重建了普惠金融纠纷治理的主体之间关系。

（一）

动态性

普惠金融纠纷化解的“可及性”特征，能够推动这一小额债权类型纠纷解决的原理发生改变。需要面对主体的分散、批量、无担保、多元性，已成为理解该类纠纷化解的切入点。然而，传统的债权处置方式难以在短时间内进行体系化应对，使这一改变产生始料不及的外部性。

针对于此，数字化拓展了普惠金融结构性改造的可能性，对金融的运行方式产生影响。与之相应，如果纠纷解决停留在对参与方式、时空条件、运行逻辑的静态理解，必定会忽略许多普惠金融纠纷更为广泛触及的角落而让金融风控失灵。一是解纷参与方式的改变。数字时代的去中心化，将普惠金融的原有解纷权力以扁平化方式让渡给行业机构、社会组织等多元主体，高效实现了权力下沉，社会系统的多值响应、自组织临界特征变得显著。二是解纷时空条件的改变。数字社会“不是坚实的结晶体，而是一个能够变化且经常处于变化过程中的有机体”。普惠金融纠纷的化解存在解纷主体前后割裂、限制解纷资源跨域使用的耗散现象，而数字化以动态适应性重建治理结构，为应对解纷方式不贯通、解纷资源不均衡提供了基石。三是解纷运行逻辑的改变。数字治理提高了普惠金融矛盾早识别、早预防的可能，金融机构可以通过数字实现对恶元素源头的管控，以及对“急难险重”问题的适度干预。同时，矛盾数据分析、预警和研判背后的算法规则，嵌入普惠金融的运行逻辑产生影响，客观上减少了权力滥用。

当然数字化的复杂程度和演进速度，又让国家权威和社会自治的格局发生改变。两者之间的关系不再是简单让国家谦抑还权社会，抑或“只有社会体系失灵，政府才有必要启动”。数字社会让一般性节点数量远远多于中心节点，某个或某些节点的差异或变化不会影响整体社会，国家权威的二阶规范作用借助于数字化趋于增强。所以，旨在“以人民为中心”的普惠金融，在纠纷解决上亟须理顺国家与社会之间关系，动态响应数字社会带来的变动，理性应对数字化的刚性，在治理过程中设计适度的弹性框架。其目的在于避免被算法统治而落入数字庸俗化的陷阱，实现普惠金融纠纷解决在数字化上的增益，让数字化成为该类纠纷治理的工具，而不能成为治理的目的。

为此，政府端需要推动数字化金融体系建设，对普惠金融进行数字化改造，重点解决各部门之间数据信息孤岛的问题，降低金融机构推动普惠金融的转型成本，提升普惠金融不良处置的运营和风控效率。其中，鉴于数据的重要性，亟须进一步聚焦普惠金融不良的数据治理，寻找科学合理方式使得数据、业务、技术形成有机整体，全链条提升数字预防化解矛盾能力。

（二）

精准性

普惠金融纠纷化解的“均衡性”特征，意味着必须让人民满意。它不是一味追求纠纷解决的平均值，而是更多允许区别对待不同事物，能够对纠纷主体的行为、感觉、价值进行持续观察分析，甚至从细微差别找到精准的解决点。以往纠纷解决讨论的都是为原子的世界，并不是为比特的世界。而数字的高度细粒前所未有地深入纠纷解决的细枝末节，既有助于纠纷主体发现行为选择的动机及判断的真正因素，又更可能寻找到自动解纷的启动方式。一方面，数字细粒化对普惠金融纠纷的外在认知及行为有影响。数据经过加工，提供了普惠金融涉及千差万别的纠纷主体画像、法律知识查询、类案推荐、解纷方式甄选、解纷机构匹配、诉非衔接等信息线索，可以分析纠纷的个体差别、社会期许、群体认同、认知负荷、类型应对、连接耦合，预测和指引普惠金融指向的特定群体在纠纷解决上的行为选择。另一方面，数字细粒化对普惠金融纠纷的内在认知及行为有影响。卡尼曼认为，认知存在“双重加工系统”。一种是上述数据经过加工所形成的判断，让纠纷主体做出有意识的行为选择，它会耗费较多数据处理和认知资源；另一种是使用最易提取的信息并形成判断，它迅速且经济，可以随时随地发生，最重要的是，能无须费力而持续有保障地引导纠纷主体行为。相关研究表明，数字化的微粒性可以更精准地提供特定信息及相应的启动物，依托框架理论、锚定效应、损失规避、沉没成本等认知范式，让行为者在无意识或前意识状态下自动预防和化解纠纷，温和地助推人们做出更好或较好的选择。

毫无疑问，数字的微粒性使普惠金融的纠纷解决可以更多使用柔性干预，减少使用硬性干预，但也面临需求与供给不足之间的挑战。那些达到细微级别的数据加工过程缓慢、效率低下且耗费较多，且还可能面临普惠金融纠纷解决的应用系统过于分散、交互体验不强、智能化和个性化服务差等问题。所以，基于数字化而有意识的纠纷解决成本较高，难以在短时间内发生。这决定了需要进一步引入行为动力原理，探讨如何弱化有意识干预，设计更有利于纠纷解决的科学化、人性化的界面。这种界面的好坏更多由设计者而非使用者决定，使用者唯一的影响力仅在于接受或拒绝采用某种界面设计的数字化纠纷解决通道。

（三）

协同性

普惠金融纠纷化解的“一体化”特征，要求针对纠纷主体增多、纠纷特征多样、地域文化差异、解纷机制分散进行高水平的协同治理，亟须畅通和规范诉求表达、利益协调和权益保障的通道。

以数字为支撑点的纠纷解决平台，链接了更多主体和资源，高度支持分散需求，及时灵活响应自治机制，创造开放的参与式框架，能够更为准确、迅速、便捷地释放协同治理效能。平台对普惠金融纠纷解决的影响表现在两个层面：一是显性层面。莱斯格提出，平台作为数字社会“绕不开的公共空间”，呈现为法律、规范、体系架构和市场的控制系统。它改变了主体支配关系的路径，改造数字用益权、话语权和信任体系这些非正式解纷权力使其具有普遍影响；借助于非层级的构造、激活渠道整体发挥效用、淘汰低效用方式，以及把自治机制转化成系统功能，自下而上地形成普惠金融纠纷解决的模式；依赖于网络支配，建立评分和信用机制，扩大了传统社会规则无法触及的领域，以更为精准地规制和惩戒去化解纠纷。二是隐性层面。平台在本质上是私权力、强资源和准监管的复合体。平台作为纠纷解决的重要载体，以网络结构改变了解纷权力的分配、操作和结果，以不设固定疆界改变地方治权中心化，成为纠纷解决的“巨大力量的倍增器”。它超越了国家与社会的二分框架，承担着与国家相当的治理职能，实质上拥有普惠金融纠纷解决协同一体化治理的三个经典功能：立法权（平台规则）、司法权（平台惩戒）和执行权（平台规则实施）。

平台的协同性创造了普惠金融纠纷解决意想不到的价值，但也会产生悖反现象。毕竟平台使纠纷解决从狭义的国家权威主导，走向广义的社会协同治理，尤其是“数据掌控者”治理。数字生态下的纠纷解决平台正取代以往的民间自治，其不断累积数据、掌控末梢、输出标准，甚至把纠纷解决的目标、观点和倾向投射在数以亿计的设备上。但是，一旦纠纷解决平台难以同时扮演好监管者和治理者两个角色，则会诞生纠纷解决强势导向的“利维坦”。比如，平台上的纠纷解决主体权利被压制，主体数据能力不均衡切割不同群体，平台操纵权掌握在不负责任、脆弱和易犯错的人手里。所以，平台过度依赖于自律而缺少公共权力的干预，就会丧失“公共角色”而导致普惠金融纠纷解决协同治理的失灵。

四、普惠金融不良处置的数字范式

联合国提出普惠金融的概念是为了解决金融排斥现象，让长尾客户享受到更多的金融服务，建立惠及民众的金融服务体系。数字化以其鲜明的特征，具有赋能普惠金融高质量发展的能力。但是，普惠金融也面临“效率损失”问题，即金融机构知道政府会兜底，反而会把预防和化解纠纷加以简单化处置。基于此，亟须进一步完成普惠金融不良处置的数字范式的转型。

（一）

“宽框架”的双体系协同

普惠金融的“效率损失”问题，标志着新式经济样态的快速变化持续转换和张力拉大的进程，明显快于矛盾纠纷治理的规范重建进程，许多矛盾从失衡达致新的平衡需要较长的周期。因此，有待建立手段选取与目标匹配的完整流程，形成具有内在逻辑的数字化平台。

司法部主导的公共法律服务平台和最高人民法院主导的诉讼服务平台都在寻求矛盾纠纷源头治理之道。但前者缺少实体业务对接，使功能受到限制，导致知晓率、首选率和满意率不高；后者“挺”到一线，相当程度上成为解纷的前台和窗口。两者形成协同性不足的双体系运行格局，使人们受限于分立的“窄框架”内并进行两种简单决策。“毕竟人们在出现矛盾时倾向于简单决策，较少愿意去增强与其他主体的一致性。”例如，普惠金融机构请求批量立案与法院限量立案的两个决策，背后隐藏的认知是贷后催收“调解难”。普惠金融机构由此逐步对调解产生偏见，以“买保险时，选择最高免赔额”的逻辑，遇到纠纷时依然优先选择诉讼，哪怕换回的只是终本裁定，至少可以此为依据完成自己的税前成本核销；法院又要考量若照单全收则不堪重负，而被迫限量立案。而在双体系协同的“宽框架”里，公共法律服务的风险政策会让当事人设想暂时的损失会换来长远的收益；诉讼服务的外部意见又会把当事人注意力从当前情境转移到类似情境的结果数据上。其本质是“通过无数方法分解和组合选项”，为矛盾主体提供风险评估、分类分级、依托载体、诉非对接的最佳组合与决策空间。

其中，分解和组合的柔性干预路径包括：实现立案受理负面清单和公共法律服务清单双向指引；建立融合性数据资源库和协调交互引流枢纽；让公共法律服务更深度参与司法辅助事务；探索设立市场化运行的调解组织和动态荐优机制等。在此基础上，面向多发易发的重点领域案件，逐步形成“一体化”的普惠金融源头治理生态。

（二）

全链条的数字化平台构建

普惠金融的主体资格、客体范围、权利保护、救济方式发生根本性变化，且矛盾的产生和演变是制度结构失衡、资源配置状况、主体间依赖程度等因素共同发生影响的结果。所以，数字化普惠金融纠纷的源头治理策略需要从防御性的“堵”走向前卫性的“疏”，在各种矛盾纠纷源头治理的方案、手段、效能之间比较、提供更高程度的可预测性。

针对普惠金融纠纷，透过司法赋能前端实现“全链条治理”。在贷前，面向金融机构推荐由法院确认的合同格式条款和相关标准，包括计息公式、送达方式、风险提示、诉讼管辖、解纷路径、债权确认方案，以及产生不良的个信授权、财产查控授权、证据认定标准、擅自变更账户的法律后果；同时，以司法数据分析强化贷前尽调，对改变税前核销依据发出司法建议、推动前端自动履行的正向激励。在贷中，体系化提供公共法律服务性质的先行化解方案，既提供纠纷的分级分类管理、类案推送、多元解纷工具风险评估、解纷主体匹配推荐、成讼率评估、诉讼风险预测、评估鉴定前置、纳入征信体系，还提供赋强公证、支付令、专业化解、小额仲裁等分流解纷方式。在贷后，推动赋强公证与执行立案和保全的“紧衔接”、支付令的规则前置、调解协议司法确认的实体和程序分类审查，以及督促程序、快审速执、示范诉讼和调解、失信惩戒、质效反馈等。这种领域性司法赋能的全链条治理，有赖于对“宽框架”的认知和把握。

很显然，普惠金融矛盾的特殊性，使原有的社会系统已不能适应变化了的社会条件和利益机制。而“宽框架”的数字化平台构建可以改变主体间的社会联结，不再是国家简单干预，而是以权威的韧性实现纠纷治理的理性。核心在于建立融合性数据库资源和协调交互枢纽。前者意味着治理资源下沉，把普惠金融诉源涉及的数据应归尽归，其目的不只是为了“稳控”，而是服务纠纷主体，建立简单易懂的数字指引，构建科学准入门槛及权利义务，提供一站式服务。后者强调不受限于内部事务、非讼事务、诉讼事务的分隔，而是把触角延伸到纠纷解决的全过程，向前端针对多发易发案件，提供同质标准、自动履行的正向激励、失信的信用惩戒；向后端设计前置止争、过滤程序和法定效力，理性看待司法确认，避免损及自觉履行的调解本质而出现调解“司法化”。

（三）

司法裁判指引的功能定位

多元解纷的司法定位多次折返，最终被定位在“引领、推动和保障”上。同时，为恪守结构性、功能性、伦理性等司法谦抑原则，司法在普惠金融纠纷治理领域的角色从根本上仍应以末梢裁判为基石，防止普惠金融立案难、诱导型和解、前端不当介入等现象出现。根据当事人“预期—实现”的对比关系，影响前端解纷的个体微观变量主要是“政府信任度、相对剥夺感和满意度”。前两个变量依赖于社会支持体系解决，第三个变量则取决于个体对事项处理的信心。“主体行动的首要原因是期望与信心交织”，其中，司法作为社会救济的最后底线，其裁判无疑是影响个体对事项处理有无信心的关键因素。例如，当裁判在普惠金融案件上分配风险时，过于强调归责原则的调整和构成要件的弹性化，无助于实现精确行为预期，及激励纠纷处于萌芽状态的当事人做出恰当决策。同样，当普惠金融案件的责任威慑达到拐点时，司法裁判不断增加法律责任的社会效果也是有限的。因为两者并非线性关系，公共性风险甚至还有“相互致害性”，更会导致一方当事人不合理地期待“严惩”，或者另一方源于“破窗心理”而选择铤而走险。

不过裁判者不是全息的，也不可能完全依据理性预期做出判断。因此，需对裁判指引因应源头治理加以柔性干预，最大程度树立当事人对事项处理的信心。比如，针对普惠金融的批量化纠纷，司法亟须正视新型案件的证据标准认定，为计息方式、电子送达和集约管辖提供司法建议，推动区块链的电子证据固化，扩大适用“电子支付令”等，构建普惠金融案件的一体化裁判指引。在此基础上，还可以进一步探索源头治理方案。例如，以区块链技术实现大数据在贷款端以及金融、公证和司法机构之间的分布式、差别化存放，通过结构化的图谱式大数据获取和处理，构建技术整体系统和子系统的架构，以及结合法院智能执行系统，进行链上数据技术的法律论证，一体化解决金融机构在线贷的难点痛点，从源头上为解决此类纠纷提供高效方案。

五、数字赋能的普惠金融解纷样本

数字化及互联网对社会联结的再定义，以其深刻的结构意涵和体制意涵，除重建了社会主体之间关系，还为普惠金融矛盾治理的法治化实现方式添加了新元素。下面以“在线赋强公证”样本为例加以说明。依托金融科技建立线上可强制执行公证机制，即所谓在线赋强公证，是指赋予债权文书具有强制执行效力的公证。2018年，最高人民法院发布《关于公证债权文书执行若干问题的规定》，阐明了赋予强制执行效力债权文书的公证和执行的规范程序，对债权文书执行智能系统的建设具有重大意义。

（一）

在线赋强的电子存证架构

客观上讲，在线赋强公证就是运用大数据、云计算、人工智能技术，构建一个智能的债权文书执行系统，针对性解决普惠金融催收成本高、效率差、周期长等问题。

事实上回应与解决普惠金融问题的关键，在于让金融机构与公证机构建立区块链的数据分布式存储与互信体系，借助在线赋强公证的方式，使金融机构获得具有执行效力的法律文书，推动在线贷前、贷后的全流程管理。它在贷款申请环节实现了对客户的警示，以及对潜在欺诈客户的堵截；在贷后催收环节，通过由公证机构进行核实催告，减少了金融机构相关部门的催收工作量，同时在催收监管趋严的背景下，也可以解决传统催收方式存在的问题。一旦发生不良贷，凭借线上出具的电子执行文书，即可直接进入法院强执阶段，大幅提高法院执行效率；且法院追缴失败之后，又可及时把失信人纳入失信被执行人名单加以惩戒。

其中，普惠金融的在线贷款受益于赋强公证的切入点，在于把贷款申请嵌入公证流程，引入公证机构并使其直面借款人进行识别，把赋强公证的流程向客户清晰告知，并予以贷前的法律后果提示和预警。然后，完成借款协议的双方在线签约，将客户每笔用款交易数据在线存证，构建完整的贷款证据链。基于金融机构的视角，贷前赋强公证获取的所有客户信息全部基于符合公证法定要件的客户授权，且通过加密算法传送和存放；同时，贷款交易数据也是通过密文形式传输。借助于这样的方案，区块链上的大数据在客户端、金融机构端实现了安全可靠的分布式存储。正是这一分布式存储的可信性，让金融机构实现了全线上完成贷前流程申请、公证机构的贷后不良对客催告，以及属地化的申请法院强制执行和对接失信被执行人名单的程序。

因此，普惠金融的在线赋强公证改革，本质在于解决了电子存证的公正性，借此可以大幅提升线上债权文书执行的质效，为金融机构和客户两端提供“一站式”的债权纠纷解决方案，结果表现为高效保护债权人、债务人的实体和程序权益，在推动普惠金融建设上具有标杆性作用。

（二）

在线赋强的分散差别存储

金融电子存证的配套技术和支撑是“云公证赋强平台”。它包含了两大功能：一方面，通过与金融机构线上产品技术平台的有效对接，完成对金融机构、客户线上签署的借款合同全过程的公证程序，最后出具“具有强制执行效力”的公证书。该平台运用身份三要素核验、生物活体识别、ocr、第三方人像比对等技术对借款人的身份进行核实，确保了借款人主体的真实性。接下来，金融机构通过与公证处的“云公证赋强平台”进行对接，其与借款人签署合同的“盖章、签字”行为在云平台上完成并进行数据存储，利用云平台数字证书认证功能，确保了盖章和签字行为的不可篡改性，保证整个签约行为的真实性、客观性。然后，通过对相关步骤的标准化、模块化设计，并调用公证机构、公证员的电子签章，让系统直接生成具有强制执行效力的公证书，完成“赋强”公证。

另一方面，通过贷中数据交换，记录金融机构、借款人的贷中履约行为，一旦借款人出现违约行为，金融机构可以线上提交申请，由公证处出具执行证书，再通过云平台与法院执行立案系统对接后的数据推送，完成线上立案以及后续的司法“限高”等措施。金融机构将其放款以及借款人按约还款的行为数据推送到云平台，以生成哈希值的方式加以差别存储。一旦借款人违约，金融机构向公证处发起出具执行证书的申请，云平台即可通过哈希值比对确认违约事实，直接线上发送催告核实函，督促借款人还款。若借款人在一定期限后仍未履约，云平台通过对接法院执行立案系统，将包含有执行要素的执行证书推送给法院执行部门，完成线上批量立案、对被执行人实施限高措施、线上查扣冻结被执行人财产等司法措施，最终帮助金融机构实现债权。

云公证的哈希值存放虽然是整个区块链架构的组成部分，但出于权利、隐私和安全等考量，它在本质上不同于金融机构的电子存证，而是建立了区块链存证的差别性标准。因此，整个逻辑上是融合区块链技术，与前端金融机构的线上产品平台以及法院执行系统结合，共同形成“强执通”这一金融机构线上业务，从合同签约、公证赋强，到贷后管理和数据存储，延伸到核实催告和法院执行，在全流程链上构建了体系完整、处理功能完善的电子数据流转和分散存放体系。在提升公证机构的公信力的同时也提升了法院执行的有效性。

（三）

在线赋强的诉服数据对接

强制执行公证一般由财产所在地或被告所在地法院管辖。进入执行环节后，法院不会返回数据流，并且由于网络赋强公证的开创性，在探索阶段仍缺少技术和制度的深层关照，所以，定位于国家治理稳健角色的法院在较短时间之内，暂时难以实现与客户留备信息、金融电子存证、公证哈希值的区块链同步数据布局，而是会以立案登记制为基础，采取受理立案批量数据对接的区块链数据获取的方式。

其中一个比较关键的问题是：当客观上财产所在地或被告所在地的法院拒绝受理批量网络赋强案件，此类纠纷就难以形成全链条上的最终闭环。因此，全国法院可以考虑参照跨行政区划法院、知识产权法院、金融法院、互联网法院之例，仿效行政诉讼案件、食品药品案件、破产清算案件、资源环境案件和大交通案件，面对网络赋强案件采取专门法院或专门法庭的案件集中管辖机制。在这一机制尚未确定之前，金融机构也可以在线上贷前，让客户端承诺在拟集中受理地金融分支机构开立二类账户，并将贷款实际一次付入该二类账户，确保纠纷发生后的法院以财产所在地受理案件。当然，客户端在线上即可便捷地把存入二类账户的金额转入其实际用途，而强制留下结算零头，目的是保证申请贷款地与司法管辖地的一致性和兜底性。

可以说，在线赋强公证在较大程度上应对了普惠金融痛点，使得法院在处置此类案件上执行破难。其既是以技术革新推进综配司改的有益尝试，也是升级法院诉讼服务平台，促进营商环境在执行合同评估维度上获得更好司法保障的重要创新。一方面，基于区块链技术的债权文书执行智能系统，有利于诉讼服务指导中心信息平台的不断完善和升级。最高人民法院正在指导和推动各级法院建立集约高效、多元纠纷、便民利民、智慧精准、交融共享的现代化诉讼服务体系，尤其是以信息化为支持，科学统筹全国法院诉讼服务，全面建设和实现现代化诉讼服务和综合管理系统。最高人民法院这一需求，需要深化系统集成和功能整合，建设覆盖辅助全业务全流程、融合大数据分析功能和打造一站式的债权纠纷诉讼服务体系。基于区块链技术的赋强债权文书执行智能系统，正是贯通了法院内部执行和失信、法院外部与公证机构协同的工具，切实让民众在诉讼服务中感受到依法治国的获得感。另一方面，世界银行营商环境评价的10个一级指标中，执行合同是与法院工作直接相关的两项指标之一。债权文书执行是合同执行的重要组成部分，建立债权文书执行智能系统，既减少了借款催收的成本以助力普惠金融体系的建设，也会有利于进一步巩固法院在营商环境中起到的标杆性带头作用，凸显法院系统在优化营商环境中的能动性和影响力。

六、普惠金融纠纷的数字源头治理

目前，面对普惠金融纠纷的源头治理已有一定探索。比如，设立政策性担保基金，创新银税互动模式，推广不良资产处置行业调解，推动诉非衔接机制改革，提供人民法院在线调解平台等。但是，更为根本地解决普惠金融的矛盾，亟须进一步完善社会化协同的宏观治理体系，创新普惠导向的微观治理机制。其中，数字化治理需要从供给侧、需求侧和外部环境等多个维度推动改革创新。

（一）

需求侧

1.平衡普惠金融全面供给及法律监管适当性。普惠金融的法治目标是可持续发展生态建设，不是片面解决“融资贵”，而是考虑融资产品多元化和合理风险定价，让不同金融机构尤其非银金融机构找准定位，提供有价值、有竞争力的金融产品和服务。以普惠金融可及性为切入点，要重点提升面对特定群体的金融服务质量、支持小微企业科技创新和技术改造、强化对流通、外贸等领域小微企业的支持。其中，要积极稳妥推广普惠金融业务数字化模式、银税互动等数据共享经验，重点推进区域性综合金融平台服务功能，包括融资、担保、评估、质押、流转、续贷等；订立明确一致标准，确保没有参与者获得不当优势；健全普惠金惠新业态、新产品的监管规则；加快补齐风险预防处置问责制度短板。

2.金融机构债权在贷前的智能内控体系建设。数字化源头治理的重要支撑在于金融机构内部通过有效案件管理方式，构建普惠金融债权的数字化案件管理系统。主要包括：一是强化金融机构内控。依托审判和执行数据强化对贷款对象的尽职调查；针对普惠金融对象的多元性制定分类分级筛查标准；参照司法机关裁判结果修订贷款合同标准；把电子证据标准前置于贷前；建立履行后自动移除失信机制。二是改造贷前风险约定。主要解决金融机构不被司法认可的复利计息方式；约定电子送达；以简洁方式提示贷后不良的风险；警示当事人擅自变更账户的后果等。三是确定不良处置方式。比如，债权确认方式、贷后不良个信授权、微信／支付宝查控授权、解纷方式、约定管辖主体等。四是贷后案件智能管控。包括案件数据归集、智能分流推荐、解纷机构推荐、案件结果回填等。

（二）

供给侧

1.探索建立金融司法一体化体制。目前，金融机构、公共法律服务机构、司法机构从不同角度创新，初步形成了金融矛盾纠纷治理的分岔。但前后之间的衔接机制不紧密，只拥有少量连接节点，只能形成局部联系。需要建立一个功能互补、良性互动、程序衔接的体制，让诉讼服务体系不再被迫“挺”到一线，成为金融解纷的前台和窗口。因此，可以探索数字金融法治一体化协同的纠纷化解。包括：推动普惠金融纠纷源头治理，制定地方金融监督条例。探索金融产品销售适当性规制、金融销售可回溯监管、宽口径税前核销制度；完善金融纠纷在公共法律服务阶段的前置止争、过滤程序和法定效力的制度；探索区块链电子证据、在线赋强公证、电子支付令、在线司法确认、数字化审执等司法路径。

2.推动关口前移形成数字协同机制。金融司法框架的司法主体角色过于强大会导致司法越位，但各类主体之间的疆域边界过于清晰又会造成各自分裂。因此，司法机关的服务保障要恰如其分，朝向金融纠纷前端、源头赋能和衔接。切入点是在金融机构的行业指引制事权、公共法律服务的效力认定之间，以司法标准输出、示范诉讼等方式，撬动形成从内控、监管、预警到解纷、处置的标准化治理和服务供给机制。比如，在线赋强公证打通了债权合同存证、文书公证、法院执行、执行申请裁定、执行任务调度、被执行人诉讼等法律问题，为当事人提供一站式的诉讼服务，减少了当事人的重复性工作、避免不同部门之间的诿责推事问题。更为重要的是，从微观角度来说，这一系统反推了法院执行内外系统的进一步集成，提升不同业务部门数据共享水平，推动了整体数据链条的前后无缝连接，形成了赋强债权文书形式的完整司法证据链。

3.建立较完整的司法数字支持体系。把普惠金融多元解纷的外部数字化协同平台与数字法院建设紧密衔接起来，从金融机构小额放贷之始嵌入司法公信力背书，解决安全性和可信度问题。推动解纷主体接受质量标准化体系认证，筛选出质优的调解、公证、律所、评估等机构，解决中间环节的公信度。完善司法的审判和执行管辖，使得被执行的贷款人开立账户且有一定存款可供执行，保证申请执行人所在地法院具有管辖权，抑或确定此类案件的集中管辖机制。完善线上立案机制，实现前期的线上放贷、线上解纷与法院的线上申请立案和执行的紧密衔接，实现全流程封闭式治理；对接全国法院执行系统的“总对总”查控，实现限高消费和推送失信被执行人名单，同时进行繁简分流，完成执行团队和要素的集约化管理。此外，还要完善执行考核机制，毕竟普惠金融的批量信贷案件增多，会导致执行终本率提高、到位率和实际执结率降低，因此，应建立相适宜的执行考核制度，保障普惠金融纠纷解决的实施效果。

（三）

外部环境

1.改革普惠金融呆账核销管理制度。呆账核销是指金融机构在处理不良贷款时，对无法回收的贷款进行核销，以减少损失并提高资产质量。数字化的呆账核销治理，既要提高贷款损失准备税前扣除标准，以及扩大不良资产的呆账核销自主权，又要提升普惠金融的内部清收效能，覆盖债务人的基本情况、形成呆账的原因、采取的补救措施、债务追收过程、对责任人的处理情况等。在此基础上，根据呆账发生、核销审批的情形成立呆账责任人名单汇总数据库，增强呆账核销的治理。其中，数字化呆账核销应重点关注：是否存在刻意创造条件核销，为核销而核销；是否存在不注重剖析个体情况，防止片面忽略履职不力；是否切实落实“账销案存、权在力催”要求，避免出现表内不良资产的片面性；关注拟转让资产尽职调查、与资产收购方相关承诺；关注是否根据不同类别采取合理方式，以防出现资产毁损灭失和价值贬损。

2.健全区域信用信息基础设施建设。在中央层面，加强信用信息共享的顶层设计，健全信息归集、共享、查询、对接机制及设定标准，推动全国信用信息共享平台与相关部门信用信息的互联互通。同时，以上海“信易贷”平台为典范，整合政府、金融机构、企业、信用服务机构、信用保险机构等多方力量，建立完善地方融资信用服务平台，拓宽区域金融信用信息基础数据库的信息采集范围，加强审批、监管、执法部门协同，建立差异化的告知承诺事后核查和风险防范机制，并逐步推动将相关信息共享至全国信用信息共享平台，更好发挥地方征信平台的支撑作用，形成诚信履约的信用环境，逐步优化风险分担补偿机制。在实施上，重点在于让地方融资信用服务平台通过依托省级企业征信公司，结合企业征信服务，整合地市平台、农村金服平台以及信易贷平台等，整合资源构建统一入口的多元服务平台；鼓励省级节点和地方平台与信用服务机构合作，提升数据清洗加工能力，创新开发信用报告、信用评价等标准化产品供金融机构使用。

杨力：论普惠金融的数字司法源头治理

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上观号作者：上海市法学会