农村集体 “三资” 发包违规典型案例的法律剖析与风险警示

农村集体资金、资产、资源（以下简称 “三资”）是保障农民权益、支撑乡村振兴的 “钱袋子” 与 “压舱石”。然而，在 “三资” 发包管理实践中，部分基层干部无视制度规范与法律红线，通过低价发包、暗箱操作、优亲厚友等方式侵害集体利益，引发群众强烈不满。本文结合近期各地查处的典型案例，从法律视角剖析违规行为本质，深挖问题根源，并提出规范路径，为基层 “三资” 管理提供普法参考。

一

典型案例：四类违规行为的具象呈现

01

权力寻租型：利益输送致集体资产流失

广东省佛山市禅城区鄱阳村系列案堪称 “三资” 发包领域腐败的典型样本。该村党委原书记周某权在集体土地合作开发、工业园区租赁等项目中，先是通过 “使绊子” 暗示企业 “表示表示”，后在遴选合作方时排挤潜在投标人，甚至以不配合后续开发相要挟，要求企业将股权转让给指定方，先后收受巨额好处费。无独有偶，江苏省扬中市某村村委会原主任朱某收受承租人财物后，在集体厂房出租的租金定价、租期设定上给予特殊照顾，直接造成集体收入流失。此类行为中，基层干部将公共权力异化为个人谋利工具，形成 “干部寻租、企业行贿、集体受损” 的恶性循环。

02

程序空转型：民主决策沦为 “走过场”

程序合规是 “三资” 发包的法定前提，但多地案例暴露出程序缺失的严重问题。辽宁省铁岭市昌图县付家镇唐家围子村原党支部书记马万友，在 2005 年和 2016 年未经村 “两委” 会、村民代表会议讨论，擅自将 20 亩集体土地及林地低价发包；该村文书刘海霞则以其子名义，私自定价承包 7 亩集体林地，两项行为共造成集体收入减少 8 万余元。朝阳市北票市东官营镇土洞子村党支部书记高向春更是连续两次在未召开村民代表会议的情况下，擅自决定 6 栋集体农业大棚的承包事宜。民主决策程序的 “虚置化”，使得集体资产处置沦为个别干部的 “一言堂”。

03

监管缺位型：失职失责酿资产损失

基层干部的监管责任缺失，同样会导致集体 “三资” 面临重大风险。黑龙江省饶河县某村党支部书记兼村委会主任未按合同约定收取集体木耳大棚租金，另一村文书则将上级拨付设备未入账即违规租借给他人，两项失职行为均造成集体利益受损，相关责任人已被严肃处理。营口市老边区柳树镇东岗子村党支部书记孙福鑫对集体所有的榨油坊监管不力，导致价值约 50 万元的原材料全部损失，其本人因监管失职受到党内严重警告处分。此类案例印证，“重发包、轻监管” 的粗放模式，实为集体资产流失的重要诱因。

04

优亲厚友型：公私不分破坏分配公平

部分基层干部利用职权为亲属谋取特殊待遇，严重破坏集体利益分配公平。青冈县连丰乡三排四村原党总支部书记杨兴旺，在未履行任何发包程序的情况下，私自将 70 亩集体机动地以低价提前续包给其父亲，承包期长达 3 年。抚顺市清原满族自治县敖家堡乡于家堡村原村监会主任高延涛与后组原组长高忠生串通，通过向部分村民发放 “好处费”、制作虚假招标书等方式，试图以低价承包集体采伐迹地，最终因村民举报未能得逞，但二人仍受到党内严重警告处分并被责令辞职。这种 “近水楼台先得月” 的行为，直接侵蚀了村民的集体认同感。

二

法律定性：违规行为的责任边界与后果

上述案例中的行为虽表现形式各异，但均已触碰法律红线与纪律底线，其责任性质可从行政、民事、刑事三个层面明确界定：

01

行政与纪律责任：最常见的追责形式

根据《中国共产党纪律处分条例》《农村集体经济组织财务管理制度》等规定，基层干部在 “三资” 发包中存在的程序违规、监管失职、优亲厚友等行为，即便未构成犯罪，也需承担相应纪律责任。如佛山鄱阳村经联社原监事长简某汉因参与利益输送，受到开除党籍处分并被判处刑罚；青冈县新村乡三排九村党总支部书记刘峰因违规长期发包机动地，受到党内警告处分。实践中，此类行为往往伴随 “一案双查”，不仅追责直接责任人，还会倒查监管部门的失职责任，如佛山鄱阳村案中，街道农业农村办相关监管人员因履职不到位被一并处分。

02

民事责任：需返还违规所得并赔偿损失

从民事法律视角看，违规发包行为可能导致合同效力瑕疵。《民法典》规定，违反法律、行政法规的强制性规定或违背公序良俗的民事法律行为无效。基层干部未经民主程序擅自发包集体资产，或通过欺诈、胁迫等手段签订承包合同，村民集体经济组织可请求法院确认合同无效，要求承包人返还资产并补交合理费用。如饶河县对违规出租的集体设备，已责令收回并追缴租金损失；佛山市三水区通过规范流程重新发包零散鱼塘后，租金总额增长近 25%，间接挽回了此前程序瑕疵造成的损失。

03

刑事责任：情节严重者面临刑事追责

当违规行为达到刑事立案标准时，相关责任人将面临牢狱之灾。辽宁辽阳县首山镇孔姓台社区原党支部书记曹军挪用集体资金 8730 万元、侵占集体资金 8280 万元，因涉嫌挪用资金罪、职务侵占罪被移送检察机关审查起诉；青冈县柞岗镇黎明村原党总支部书记王兴河侵占 30 亩集体机动地，涉案承包费 10.56 万元，因涉嫌职务侵占罪被开除党籍并移送司法。此外，佛山周某权、广东三水刘某扬等干部因收受好处费数额巨大，均以受贿罪被判处有期徒刑，最高刑期达 10 年 6 个月。这表明，“蝇贪”“硕鼠” 无论涉案金额大小，只要触犯刑法，必受严惩。

三

根源剖析：违规行为滋生的多重诱因

“三资” 发包违规问题频发，并非单一因素所致，而是制度、监管、观念等多重矛盾交织的结果：

01

制度短板：标准缺失与流程模糊

部分地区未建立 “三资” 发包的统一标准，为违规操作留下空间。如上海市嘉定区此前因集体土地和物业出租价格缺少基准，导致低价发包问题突出，后通过出台价格指导意见才逐步规范。同时，民主决策程序的细化程度不足，使得 “村民代表会议”“村两委讨论” 等要求沦为抽象概念，辽宁马万友、高向春等案例均暴露出程序执行的 “弹性空间” 过大。

02

监管薄弱：“内外监督” 双重失效

内部监督上，村监会等机构往往受制于村 “两委”，难以发挥制衡作用，抚顺高延涛案中 “监守自盗” 的现象并非个例。外部监督上，乡镇农业农村部门因人力有限，对村级 “三资” 的日常核查难以全覆盖，佛山纪检监察机关调研发现，基层 “薄弱监管力量难以承载逾千亿元集体经济规模” 的矛盾十分突出。此外，财务公开不及时、不透明，也导致村民难以有效行使监督权，河南新密市曾查处村民小组组长私吞租金案，根源就在于账目管理混乱、村民无法知情。

03

观念偏差：权力认知与法治意识错位

部分基层干部将 “村官” 权力视为个人私权，存在 “集体资产我说了算” 的错误认知。佛山周某权在忏悔中承认，其将集体土地开发权当作 “交换筹码”，完全无视集体所有权本质。同时，法治教育的缺位导致干部对行为后果认识不足，辽宁丹东于巧年通过虚构工程套取集体资金时，误以为 “用于村级支出就不算违纪”，最终仍受到严肃处分，这种 “善意违规” 的误区具有一定普遍性。

四

规范路径：以案促治筑牢 “三资” 保护网

化解 “三资” 发包管理乱象，需坚持 “查处一案、警示一片、治理一域” 的思路，从制度完善、技术赋能、监督强化三个维度构建长效机制：

01

健全制度体系，扎紧 “流程笼子”

各地实践表明，明确标准、规范程序是遏制违规的基础。福建省莆田市涵江区推动建立 “定底价、定年限、定程序、定约束条款” 的 “四定” 机制，配套完善 29 项管理制度，有效减少发包随意性。同时，需细化民主决策流程，明确 “村民代表会议到会人数”“表决方式”“公示期限” 等具体要求，确保程序正义可量化、可核查。此外，应建立合同全生命周期管理机制，对租金收缴、资产维护等环节明确责任主体，避免营口孙福鑫案中 “发包后无人监管” 的问题重演。

02

强化数字赋能，打破 “信息壁垒”

信息化手段是破解监督难题的有效抓手。浙江省义乌市建立 “村级项目招标公信平台”，要求所有村级资产招标项目全程挂网、留痕可查，从源头杜绝 “暗箱操作”。湖南省湘潭市建成市县乡村四级联动的农村产权交易市场体系，实现 “三资” 交易 “应进必进”、数据实时更新。河南新密市则将村组 “三资” 数据纳入 “农经信息一体化平台”，确保租金收入入账、使用全程可追溯，目前 80% 以上有收支业务的村民小组已实现平台记账。数字技术的应用，让集体 “三资” 在阳光下运行。

03

构建监督闭环，形成 “震慑合力”

监督效能的提升需打通 “内外监督” 通道。内部应强化村监会的独立性，由乡镇农业农村部门直接指导其开展工作，确保 “监督者不受制于被监督者”。外部需建立 “纪检监察 + 农业农村 + 审计” 联动机制，如扬中市纪委监委会同农业农村局开展专项调研，全面起底集体资产租赁合同，问责 37 名党员干部；佛山市纪检监察机关针对案件暴露的问题制发 80 余份纪检监察建议书，推动职能部门整改漏洞。同时，应畅通信访举报渠道，如饶河县通过村民访谈、线索梳理等方式排查问题，实现 “群众监督与专业监督” 同频共振。

农村集体 “三资” 是农民群众的共同财富，其发包管理的规范程度直接关系乡村振兴的成色。从佛山周某权案的 “权力寻租” 到辽宁曹军案的 “巨额侵占”，这些典型案例以沉痛教训警示我们：“三资” 管理无小事，每一次程序缺失、每一次监管松懈、每一次以权谋私，都可能侵蚀群众利益、动摇基层根基。唯有以制度定规矩、以技术强监督、以法治明底线，才能守好集体 “钱袋子”，让 “三资” 真正成为滋养乡村发展的 “活水源泉”。

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原标题：以案释法：农村集体 “三资” 发包违规典型案例的法律剖析与风险警示