美智库报告：美国与库克群岛签署海底矿产协议，大国竞争进入新战线？

公众号平台已修改了文章的推送机制。想要在第一时间看到最新消息，请将本公众号设置为星标。

观海局

本期，观海局推荐一篇美国智库报告，来自大名鼎鼎的CSIS（美国国际战略研究中心）。报告概述了库克群岛海底矿产资源潜力、美国海底采矿单边行动动机、中美海底采矿博弈、国际海底管理局应对举措等内容。有助于站在美国视角，看清美国启动海底采矿单边行动的战略图谋。

8月4日，在库克群岛成为自治国家60周年之际，美国和库克群岛宣布开展双边合作，推进库克群岛水域的深海采矿勘探。此前，特朗普总统于今年4月签署了一项名为“释放美国近海关键矿产和资源”的行政命令，为在美国领海和国际水域进行深海资源勘探和开采铺平了道路。

本期CSIS《关键问题》探讨了美国近期采取这些行动的动因，以及这些行动对太平洋地区和大国竞争的影响。

Q1：库克群岛海底矿产资源潜力有多大？

A1：库克群岛海底矿产管理局估计，其海域蕴藏约67亿吨多金属结核。库克群岛专属经济区（EEZ）面积近200万平方公里，涵盖彭林盆地和萨摩亚盆地平原，锰结核储量丰富。这些结核富含钴、镍、钛、稀土元素以及其他关键金属，如钼、铌、钒、钨和锆。海底矿产管理局估计，仅钴一项，这些结核就可产出2000万吨。

2022年，管理局向专属经济区内的三个矿产项目颁发了为期五年的多金属结核勘探许可证。然而，最终能够以商业可行、环境可持续且规模化的方式开采多少多金属结核，目前仍不确定。

Q2：国际海底管理局（ISA）迄今为止对深海采矿的立场是什么？美国又是如何参与其中的？

A2：4月份的行政命令标志着一个明确的转变：华盛顿现在准备在国际海底管理局（ISA）管辖范围之外开展深海采矿活动。ISA成立于1994年，是联合国下属的一个自治组织，其职责是监管国家管辖范围以外海域的矿产资源勘探和开采。所有1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的缔约国（美国并非该公约的缔约国）都是ISA的成员，因此必须遵守ISA的规则和条例——包括勘探和开采活动必须与ISA签订合同。虽然美国不是UNCLOS的缔约国，但它倾向于遵守UNCLOS的宗旨，而且直到最近，这种做法也延伸到了深海采矿领域。

尽管国际海底管理局（ISA）已批准了一些太平洋地区的勘探合同，但其监管框架的进展缓慢，令渴望推进关键矿产开发的国家和公司感到沮丧。与此同时，深海采矿仍然极具争议。包括瑙鲁、库克群岛、基里巴斯和汤加在内的支持者力推深海采矿，而斐济、帕劳和瓦努阿图等国则呼吁暂停或彻底禁止深海采矿，直到人们对深海采矿对海洋生态系统的环境影响有更深入的了解。

直到最近，美国一直采取不干预的态度，尊重国际海底管理局（ISA），避免采取强硬立场。虽然库克群岛的海底矿产位于其专属经济区内——因此不受ISA管辖——但美国最近与库克群岛发表的声明凸显了华盛顿攫取太平洋采矿机遇的意图。这种新姿态可能会与一些太平洋伙伴国产生紧张关系，但同时也可能带来新的机遇。

Q3：中国在太平洋地区是如何开展深海采矿活动的？

A3：中国目前持有5份国际海底管理局合同，在太平洋和印度洋勘探深海矿产，并一直在系统地建立关系和协议以推进这些勘探工作。在太平洋地区，与库克群岛的合作进展最为显著。

中国在库克群岛的经济地位日益提升。它是库克群岛仅次于新西兰的第二大援助国，自1997年以来，中国已为库克群岛的一系列基础设施项目提供资金。为了进一步推进库克群岛与中国的伙伴关系，两国于2025年2月签署了《2025—2030年全面战略伙伴关系行动计划》 。这项为期十年的框架协议令新西兰感到意外，并重塑了区域政治格局。该计划涵盖多个领域，包括深海采矿、贸易与投资、旅游、海洋科学、技术与创新以及深海采矿。计划特别指出，两国“将探索在海底矿产领域进一步合作的途径，因为这对于库克群岛而言是国家优先事项”。

2025年2月，中国和库克群岛有关部门签署了一份为期五年的合作谅解备忘录。库克群岛海底矿产管理局指出，与中国签署的这份备忘录“标志着库克群岛与中国在加强双边关系方面迈出了重要一步，重点在于海底矿产资源的可持续勘探、管理和利用。”

Q4：美国的声明如何改变太平洋深海采矿格局？

A4：美国与库克群岛就海底矿产资源发表的联合声明，标志着美国在深海采矿领域占据领先地位的最新举措。这份声明的发表时机——就在中国与库克群岛签署明确包含深海采矿内容的谅解备忘录数月之后——凸显了当前地缘政治竞争的激烈程度。除库克群岛外，拥有几乎与美国本土一样宽阔的专属经济区的基里巴斯也在探索与中国开展采矿合作。这可能为北京提供机会，使其能够勘测并维持在太平洋大片战略水域的存在。

美国一直难以跟上中国在太平洋地区日益增长的影响力——该地区对大国竞争的重要性与日俱增。通过与库克群岛合作，在国际海底管理局（ISA，中国是其成员国，而美国并非成员国）之外开辟一条深海采矿途径，华盛顿或许能够加强与那些渴望推进海底采矿以促进经济发展的太平洋岛国的联系。然而，公开无视国际海底管理局并积极推进深海采矿，也可能进一步疏远美国在太平洋地区（乃至更广泛地区）的合作伙伴，这些合作伙伴要么坚决反对深海采矿，要么支持通过国际海底管理局进行采矿。与此同时，中国继续在《联合国海洋法公约》（UNCLOS）规则范围内开展活动，并利用美国的行动将自己塑造成国际法和国际机构的捍卫者。

Q5：这些事态发展对深海采矿和美国在太平洋的国家利益有何更广泛的影响？

A5：美国近期针对深海采矿采取的行动可能会产生若干后续影响。金属公司（TMC）迅速利用了美国政策的这一转变，在行政命令发布后的几天内就向美国联邦政府提交了申请。然而，TMC也因此面临越来越多的审查和法律诉讼。美国法院已受理针对TMC的集体诉讼， 2025年7月，国际海底管理局（ISA）对TMC展开正式调查，指控其试图绕过ISA的规章制度和《联合国海洋法公约》（UNCLOS）。尽管如此，如果ISA继续未能按时完成其监管框架的制定，可能会有更多机构绕过该框架，从而导致ISA乃至《联合国海洋法公约》的部分内容失去效力。

美国在太平洋地区的影响力受此影响尚不明朗。此前，美国一直置身事外，倾向于等待国际海底管理局（ISA）完成审查并制定明确规章。然而，4月份的行政命令以及近期与库克群岛发表的联合声明表明，美国已明确表示支持深海采矿。尽管深海采矿在太平洋地区仍存在巨大争议，但打破目前的僵局可能会为美国在一些影响力有限的国家带来新的机遇，例如基里巴斯。美国曾试图在基里巴斯设立大使馆，但近三年未果。虽然美国在深海采矿问题上的立场转变可能会加深与一些战略伙伴的合作，但也可能使美国与其他国家产生分歧，尤其是在美国对太平洋的承诺已受到质疑的当下。

作者：Kathryn Paik是CSIS澳大利亚教席副主任兼高级研究员；Gracelin Baskaran是CSIS关键矿产安全项目主任。

编译：观海局

请【点赞】，点【在看】，把文章【转发】给您身边的人，谢谢！

添加微信，请备注： 姓名-单位职位

免责声明: 本公众号部分内容来源于媒体、企业机构、网友提供和互联网等公开资料，仅供访问者个人学习、参考、研究、交流或欣赏之用，并已表明出处。如涉及版权等问题，请及时联系我们，我们将在第一时间妥善处理。