中国人民大学吴玉章讲席教授、教育部长江学者特聘教授何艳玲：社会治理：既要生机勃勃，又要井然有序

来源：【人民日报中央厨房-民生无小事工作室】

社会治理的一个元难题是既要社会生机勃勃，又要运行井然有序。基层如何实现有效治理？需要确定“为兴而治、因治而兴、因兴而活”的总体目标。治理的最终目的是促进人的发展和社会的繁荣，优良治理本身是驱动发展的核心动能，社会活力是检验治理和发展成效的终极标志。

基层的资源很有限，但又被赋予基石和基础的意义。基层治理的核心是夯实民情基建，关键是创新人民算法，重点是重塑支出场景。

夯实民情基建

基层治理是以人民需求为基，从基层角度，如果是以人民需求为起点，基层治理的过程就是一个识别民情、了解民意、赢得民心的过程，而这个过程构成了一个从治理到政治的闭环。

民情基建对基层特别重要，因为只有基层才能干这个事情，基层是最靠近人民的地方，最有可能推进民情基建的建设。通过民情基建建设，可以提高基层治理精度，并弥补基层治理资源的有限性，区分真实的民情、主导的民情、沉默的民情。民情基建做得好，会提高所有其他层级治理的温度和精度。

舆情不等于民情，也不等于民意，舆情是互联网传播放大的声音，是需要管理的。而民情和民意是科学决策的基础。如何在舆情和民情中建构关联，需要科学的基础设施和方法。因此，基层治理要做好基石和基础工作，必须把民情基建做好。

何艳玲在作主旨演讲。（图/朱浩铨）

近年来，各地做了很多接诉平台，这些平台要转变成更有决策意义的民意整合平台。听到人的声音只是第一步，第二步是让人的声音变成决策和政策制定的基础。

实现升级，首先是数据化，将模糊的民情转化为可分析、可研判的数据。其次是标准化，建立需求分类与优先级判断标准，精准区分急难愁盼。“急”是当下迫切需解决的问题，“难”是系统性、复杂性问题，“愁”是群体情感性问题，“盼”是未来期待性问题，不同类型的问题需遵循不同的处置逻辑，并非所有诉求都要即刻办理，也无须事事办结后都开展测评。最后是结构化，形成可被算法模型识别处理的需求图谱。

与其过度纠结基层减负，不如让基层工作更智慧、更灵巧、更具价值。通过完善民情基建，让做事更精准、高效、有意义。

创新人民算法

党和政府要以人民为中心，但人民是多种多样的。人民算法的意思是，在基层治理过程中，要作出高质量的决策，必须找到群体的迫切需求，并尽量减少对其他群体的负面影响。人民算法的落地，必须依靠民主化与数字化双轮驱动，单纯依赖传统民主手段难以解决复杂的差异化需求问题。具体而言，人民算法包含三大核心内容：

一是需求算法，重点识别人民需求的紧迫性、普遍性与可行性，找到三者的交集。在民情基建完善的基础上，不需要依赖传统的泛化征求意见模式，通过数字化手段即可精准筛选出最该办、最急需办的事项，让治理资源用在刀刃上。

二是冲突算法，政策推行必然引发利益调整，产生一定的冲突。这就需要我们精准计算政策的涟漪效应，预判利益损益分布。正如法院不可能让每起案件的原告、被告都满意，也不能以此作为测评标准。基层治理同样如此，需通过冲突算法，科学研判不同群体的利益诉求，平衡各方关切。

三是决策算法，在名义合法性、技术可行性与资源约束性之间寻求动态最优解。基层治理既要坚守民主原则，广泛吸纳群众意见，又要遵循科学规律，借助技术手段让决策更合理、更可行，实现民主与科学的有机统一。

人民算法的本质，是实现以人民为中心的决策操作系统现代化。通过民主化与数字化双轮驱动，将复杂的社会需求转化为可感知、可计算、可协商的治理响应方案，在基层资源有限的前提下，实现精准识需、平衡冲突、科学决策的治理目标。这一理念的落地，还需要培育基层既懂算法技术，又懂政策法规，还熟悉社会情况、擅长群众工作的复合型人才，让他们成为连接各方的关键节点，推动治理决策更科学、高效。

重塑支出场景

在基层治理中，“花钱”也是个关键问题。基层花钱绝非简单的成本收益测算，更是让人民有获得感、赢得群众信任的政治过程，这就是“花钱政治”的核心内涵——为人民而花钱，把钱花在刀刃上，做到小事花小钱、大事花大钱，好心办好事，坚决避免花大钱办小事、办了事群众不满意、花了钱群众不知情的情况。

所谓重塑支出场景，就是将高频生活事件、空间节点、政策切口有机融合。基层治理的场景并非孤立存在，而是深度融入群众的日常生活。

以“修回家的路”为例，这不仅是一项交通基础设施工程，更是覆盖多元群体需求的场景再造工程：对于上班族，要解决从公交站点到小区门口“最后一公里”安心出行问题；对于家长，要在小学门口设置地下等候广场等，破解校园周边交通拥堵难题；对于孩子，要在途中布局可随时进入的图书馆，让路途中的半小时成为优质教育场景，拓展教育边界；对于老年群体，要设置休憩聊天空间，满足其社交需求。

重塑支出场景，核心是在一个项目中统筹解决多个问题，让“硬工程”融入人文关怀。党建引领基层治理落到具体实事，做得更扎实，最终让财政投入转化为群众实实在在的获得感。场景化支出是破解财政投入碎片化与人民需求整体性矛盾的唯一路径，其核心是重构基层预算编制单元。期待相关部门都能树立场景化支出思维，探索重新设定基层预算编制单元，让资金不再按“条条框框”分配，而是围绕群众一件件具体的生活实事投入，真正实现财政资金的精准使用。

（《民生周刊》记者罗燕整理）

原文刊载于2025年第26期、12月22日出版的《民生周刊》杂志

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