新《行政复议法》下行政争议实质性化解的律师实务探索与实践

原标题：王琳琳等：新《行政复议法》下行政争议实质性化解的律师实务探索与实践

摘要

新修订的《行政复议法》是我国行政法治建设进程中的重要里程碑，其在第一条新增“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，将“监督保障、争议化解、法治建设”共同列为立法目标，标志着行政复议制度从内部监督工具向多元治理枢纽的转型。

本文结合代理律师办理的多部门协同在行政复议阶段化解行政争议的典型案例，系统阐述律师贯彻新法理念、运用“民事溯源”方法推动行政争议根源性化解的路径。在复议机关主持下，各方最终达成《行政复议调解书》并依法履行，公安机关据此作出《撤销行政处罚决定书》，实现争议彻底解决。在此基础上，本文提炼出“理念引领—溯源分析—方案构建—程序落地”的可复制实务操作模式，为律师参与行政争议实质性化解提供参考。

关键词：新《行政复议法》；行政争议；实质性化解；律师实务；行政调解

一、案件基本事实与争议特征

（一）案件背景

某地铁站内，申请人甲（男）听闻被申请人乙（女）问路后，主动上前指路并陪同带路，过程中双方发生胳膊、肩膀部位的肢体接触。乙以该行为构成骚扰为由报警，公安机关经调查后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，以甲“实施寻衅滋事违法行为”为由作出行政拘留五日的处罚决定。

甲对该处罚决定不服，主张其行为属正常民事互助范畴，不具备违法性。因甲身体状况符合暂缓执行拘留的条件，拘留决定未实际执行，但甲对公安机关的处罚及乙的指控产生强烈对立情绪，案件从最初的行为性质认知分歧，逐步升级为围绕行政处罚合法性的行政争议，呈现出行政争议与民事纠纷相互交织的复合型争议特征。

（二）案件特殊性分析

本案的典型性在于，争议核心源于双方对“胳膊、肩膀部位肢体接触”这一基础事实的性质认定存在根本分歧，并由此衍生出三重矛盾维度：其一，行政法律维度，聚焦公安机关行政处罚行为的合法性与适当性审查；其二，民事法律维度，核心是该肢体接触行为是否构成对乙的人格权侵权；其三，社会关系维度，体现为当事人之间的情绪对立及公众对行政机关执法公信力的认知差异。

此类多层级、复合型争议，恰好契合新《行政复议法》“实质性化解行政争议”的立法理念适用场景，也对律师代理工作提出了超越传统“合法性辩护”的更高要求——不仅需聚焦行政行为本身的合规性，更要深入争议根源，构建兼顾法律效果与社会效果的整体解决方案。

二、律师介入：以实质性化解为核心理念的代理定位

（一）指导理念的确立：锚定新法核心精神

代理律师接受甲的委托后，通过调取、研判案件卷宗资料后，认识到本案件若仅围绕行政处罚程序合法性、事实认定准确性等单一维度展开抗辩，即便取得撤销处罚的程序性结果，甲与乙之间的情绪对立、事实认知分歧仍将存续，甚至可能引发后续民事诉讼，导致“案结事不了”的局面。因此，律师明确将“实质性化解争议”作为核心代理理念，以“案结事了”为目标，统筹推进行政争议与民事纠纷的协同解决。

首要任务是确立符合新《行政复议法》立法精神的代理理念，新法明确将“化解行政争议”提升至与“监督保障”“法治建设”同等重要的立法目标地位，且在第五条专门规定行政复议调解制度，强调“合法、自愿”的调解原则，为突破传统行政争议解决中“重合法性审查、轻争议实质解决”的局限找到了明确法律依据。

（二）争议溯源：三层递进式分析方法的运用

为实现实质性化解，代理律师构建了“行政争议—行政介入诱因—核心事实分歧”的三层递进式溯源分析框架，精准定位争议根源：

第一层，行政争议表层：公安机关作出的行政处罚决定是否合法适当，具体包括事实认定是否清楚、证据是否充分、法律适用是否准确、程序是否合法等核心要素；第二层，行政介入中层诱因：乙的报警行为源于对肢体接触行为的性质误判，行政机关的处理决定将民事层面的事实争议转化为行政法律争议；第三层，争议核心根源：甲与乙对“胳膊、肩膀部位肢体接触”的主观认知差异——甲认为是互助过程中的无意接触，乙则认定为具有骚扰性质的故意行为。

通过调取案发现场监控录像、走访当事人、梳理公安机关调查笔录等证据材料，律师确认本案的本质是“民事事实认知分歧引发的行政争议”，行政机关的处罚行为虽存在事实认定不够细化等问题，但争议的根本解决依赖于民事层面认知分歧的化解。据此，律师将代理重心从“单纯抗辩处罚合法性”转向“化解核心认知分歧+优化行政处理结果”的双重目标。

三、实质性化解导向的“四位一体”解决方案构建与落地

（一）方案设计：打破程序壁垒的一揽子安排

基于溯源分析结果，代理律师参照新《行政复议法》第七十三条“合意终结行政复议”的精神，设计了“民事和解+行政调解+处罚撤销+权利义务终结”的四位一体解决方案。该方案的核心逻辑是：以民事和解化解核心认知分歧，以行政调解衔接民事与行政程序，以撤销处罚实现行政争议终结，以书面协议明确各方权利义务，形成闭环式争议解决机制。

具体而言，方案包含四项核心内容：一是甲就肢体接触行为向乙作出诚恳赔礼道歉，消除乙的心理不适；二是甲给予乙适当经济补偿，作为对乙心理困扰的慰藉；三是乙出具书面谅解书，明确表示认可甲的道歉及补偿，自愿撤回对甲的指控；四是复议机关出具《行政复议调解书》确认各方合意，公安机关基于双方和解、谅解书以及《行政复议调解书》，依法撤销原行政处罚决定。

（二）程序落地：依托新法机制的协同推进

方案的落地离不开对新《行政复议法》程序机制的熟练运用，律师重点通过三项程序推动各方达成合意：

其一，申请听证程序搭建沟通平台。依据新《行政复议法》第五十条关于听证程序的规定，律师以“案件事实争议较大、涉及当事人重大权益”为由，向复议机关申请举行行政复议听证会，甲、乙及公安机关代表共同参与，为各方提供理性沟通的渠道；其二，推动复议机关主持调解。在听证基础上，律师建议复议机关依据第五条规定启动调解程序，由复议机关作为中立第三方，统筹协调甲、乙的民事和解与公安机关的行政处理工作，平衡各方利益诉求；其三，以客观证据强化共识。律师将监控录像中肢体接触的时长、力度、甲的行为轨迹等关键细节进行标注，结合日常生活经验法则，向复议机关、公安机关说明该接触更符合无意接触的特征，为各方形成理性认知提供客观依据。

经过听证质证与调解协商，甲与乙最终达成民事和解协议，乙出具谅解书；复议机关据此制作《行政复议调解书》，确认各方合意内容，行政复议程序终结。公安机关依据《中华人民共和国行政处罚法》第五条第三款、第六条，以及《行政复议法》第七十三条第一款的规定，作出《撤销行政处罚决定书》。

（三）实施效果：三重维度的价值实现

该解决方案的落地实现了个案、制度、社会三重维度的价值提升：个案层面，甲避免行政处罚记录对其工作生活的负面影响，乙的心理诉求通过道歉与补偿得到回应；制度层面，行政复议调解制度、听证制度的功能得到充分发挥，实现了行政争议从“对抗式解决”向“协商式化解”的转变，避免了程序空转；社会层面，基层矛盾在行政复议阶段得到彻底化解，既维护了当事人合法权益，又提升了行政机关执法公信力，实现了法律效果与社会效果的统一。

四、可复制的实务经验：“理念—溯源—方案—落地”四步工作法

本案的代理实践，为律师参与新《行政复议法》背景下行政争议实质性化解提供了一套可复制、可推广的“四步工作法”：

第一步，理念引领：以新《行政复议法》“实质性化解争议”核心精神为指导，摒弃“单一抗辩”的传统代理思维，确立“统筹协调、多元化解”的代理定位，明确“案结事了”的终极目标；第二步，争议溯源：运用“表层—中层—核心”的递进式分析框架，结合证据梳理，精准区分行政争议与民事纠纷的边界，定位争议根本根源；第三步，方案构建：打破行政与民事程序壁垒，以“合法自愿”为原则，设计“民事和解+行政处理+权利义务终结”的一揽子解决方案，兼顾各方利益诉求；第四步，程序落地：熟练运用行政复议听证、调解等法定程序，依托复议机关的主导作用，推动解决方案的落地执行，形成具有法律效力的文书（如行政复议调解书、撤销处罚决定书等），确保争议彻底解决。

该工作法的核心要义在于：律师需实现从“行政行为抗辩者”到“争议化解协调者”的角色转型，不局限于行政法律规范的解读，更要具备民事纠纷调解、证据梳理分析、多方沟通协调的综合能力，尤其适用于事实认知存在分歧、行政与民事法律关系交织的复合型行政争议案件。

同时，律师在实践中需强化风险防控意识：一是确保和解协议内容明确具体，明确道歉方式、补偿金额、支付时间等核心要素，避免后续履行争议；二是与复议机关、公安机关保持密切沟通，确保行政程序与民事和解的衔接顺畅，如明确撤销处罚的法定事由、调解书的制作规范等；三是对当事人进行充分法律风险提示，明确和解的法律后果，确保当事人自愿签署相关协议。

五、结论与启示：新法背景下律师参与行政争议化解的路径思考

本案的代理实践充分表明，新《行政复议法》的实施不仅是行政复议程序规则的修订，更是行政争议解决理念的深刻革新——从“监督导向”向“监督与化解并重导向”转型，从“程序终结”向“实质解决”转型。在这一转型过程中，律师作为专业法律从业者，能够通过理念引领、方法创新、程序运用等方式，在行政争议实质性化解中发挥不可替代的作用。

对律师行业而言，新《行政复议法》的实施也带来了业务能力的新要求：一是需深化对行政法与民商法交叉领域的研究，提升复合型争议解决能力；二是需转变传统对抗式代理思维，强化协商调解、多方协调的技能；三是需加强对行政复议听证、调解等法定程序的运用能力，精准把握程序推进与争议化解的衔接节点。

未来，随着新《行政复议法》实施的不断深入，律师应进一步探索“理念—方法—程序”三位一体的实务模式，总结更多可复制的典型案例，为推动行政复议制度“主渠道”作用的发挥、提升法治政府建设水平、促进社会和谐稳定贡献专业力量。

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