浙江宁波：以“一张图”统筹耕林园空间治理

田间，阡陌相连，虽不是收获季节，一眼望不到头的田垄仍勾勒出仓廪充实的意象；山上，森林层层叠叠，在江南的冬日里呈现出斑斓的色彩；村里，赏田园风光、寻乡村记忆，吸引八方来客，村民在家门口做生意，收获与幸福写在笑脸上……

这幅图景，正是浙江省宁波市“一张图”统筹耕林园空间治理的写真。2025年，宁波在全国率先开展这项重大改革试点，结合“多田套合”等工程，探索农用地空间配置“最优解”，构建集聚高效、共富共美的农用地空间格局，夯实粮食安全基石，守牢生态安全底线。截至目前，“一张图”上全市耕地面积和森林覆盖率由215.9万亩和39.8%，分别增长到222.5万亩和40.81%，实现耕林面积“双增长”。

一图绘未来。“一张图”不仅是数据平台，更是重大改革的综合集成。在宁波，随着“一张图”从“技术平台”向“治理引擎”跃升，资源配置也从“要素保障”向“价值创造”转型。宁波实践证明，“一张图”已成为推动自然资源管理全方位变革的牵引性工程、国土空间治理能力全方位跃升的关键路径。

奉化航拍图

山上山下的故事

宁波市奉化区的山野之间，正在上演着一场关于土地的“乾坤大挪移”。

奉化区溪口镇明溪村，依山傍水，风景秀丽，是一个典型的浙东小山村。可一提到山，当地村民老单不禁叹气：“家里耕地在山上，农机上不去，年轻人又在外打工，也就撂荒了。”

这样的烦恼并非个例。明溪村西南侧山上有63.8亩水田，都在25度坡以上，经年累月已然抛荒。

山上让人愁，山下也让人愁。明溪村有99亩平原林地，原本种植红枫等景观苗木，可长期种植会破坏土壤表层，不是长久之计，再加上当地苗木市场萎缩，换个行当成为当地农户迫切之需。这几年，奉化小香薯很火，不少企业想来投资建种植基地，村里也有意发展精品农业，但优质耕地资源有限，眼看着平地顶着林地的“帽子”，难以派上用场。

明溪村风景

如何精准识别耕林园“空间错配、功能错配”的情况？宁波市自然资源和规划局局长王寅星介绍，2025年3月启动“一张图”统筹耕林园空间治理试点以来，宁波市依靠覆盖全域9816平方公里的“数字孪生”实景三维底座，把各类数据全部汇聚到“一张图”，彻底摸清了家底。撂荒成林的现状矛盾、计入森林覆盖率的管理矛盾、农民趋利而产生的意愿矛盾，诸多矛盾全部上图入库、一目了然。

从这张图出发，宁波科学制定治理方案，做好耕林园保护利用空间专项规划：市级盯住耕地保有量、森林覆盖率等核心指标，构建市域耕林园“一环两片多园，两屏三带多廊”的空间格局。全市划定76个耕地和35个林地保护集聚空间，引导85%以上的耕地与80%以上的林地在空间内集聚。各县（区、市）实施耕林空间差异化管理，既刚性传导耕林保护指标，又弹性引导耕林空间布局优化。

奉化是“中国水蜜桃之乡”。作为中国国家地理标志产品，奉化水蜜桃是当地百姓致富的重要渠道。在尚田街道楼岩村，一块面积4.54亩的耕地2023年度国土变更调查为水田，后种植水蜜桃，郁闭度达到园地认定标准，2024年度国土变更调查为果园，标注恢复属性。

“以前什么效益好，老百姓就种什么。这里原本是耕地，桃树长大了就要按园地调查，直接整改掉太可惜了，群众难以接受。”尚田街道办事处干部说。

“农用地布局优化既要算好空间账，也要算好民生账、经济账。”宁波市自然资源和规划局奉化分局局长施军瑶介绍，奉化区划定耕林保护和后备空间，明确耕地保护分区和林地保护等级，在保护和发展的双重导向下，构建了分类治理规则——

认定一批。以“耕作层是否破坏”作为标准，对2024年变更调查数据库中以棚架等方式培植蔬菜、中药材、浅根系水果及花卉等作物，且可长期稳定利用、耕作层未受破坏的地块进行认定。

恢复一批。针对历史流失耕地中集中连片、灌溉条件良好、易于恢复的地块进行恢复，结合农民意愿、产业发展和作物生长周期，分阶段、分批次逐步恢复，形成集中连片优质耕地。

置换一批。针对历史流失耕地中质量较差、坡度较陡等不适宜稳定耕作的地块，通过农业结构调整等方式有序退出耕地保护范围，并在耕地保护核心区、耕地保护重点区内置换面积相同、质量更优的新增耕地，确保耕地保护目标动态平衡、质量稳步提升。

转型一批。耕地保护一般区中，按地域特征实施差异化利用。如高山远山的耕地优先发展多层套种等生态农业模式，配套差异化耕地保护补偿机制，推动特色高山农业发展；低丘缓坡的耕地鼓励发展葡萄、玫瑰等浅根系特色经济作物，提高农业综合效益。

流转一批。依托“百亩方、千亩方、万亩方”永久基本农田集中连片整治工程，推动集中连片耕地规范流转，引导向种植大户、国有企业等经营主体集中，推动规模化、专业化、机械化经营。

地类调查认定规则的优化，既充分尊重自然规律和农民意愿，客观反映地类现状，又有效衔接、支撑和服务管理需求，解了基层燃眉之急，厘清了耕林园草管理边界。

“宜耕则耕、宜林则林”，在明溪村，治理方案就是“山上换山下”——对山上耕地绿化修复，和周边林地形成连片；对平原林地实施耕地功能恢复，统一流转后，发展精品农业。山上还林，顺应自然，巩固生态屏障；山下复耕，集约高效，激活产业潜能。

“山上换山下”

“大家对这项工作的积极性很高，一个月就迁完了。”奉化区林场场长吴旭东介绍，村里以平均每亩2.4万元的补偿价格移走花木，完成了99.2亩陡坡耕地与平原林地的置换。

如今村里有了更多的发展底气，谋划着未来建设研学基地、发展乡村旅游。白墙黑瓦与平旷田园隔河相望，在林木茂盛的青山环抱中，明溪村准备迎接下一个生机盎然的春天。

村头村尾的故事

耕林园的“乾坤挪移”，造就了质量更好、布局更优、生态更美的耕林园空间和产业空间，“空间”与“价值”双重提升，让更多村庄换了个“活法”。

“信不信，我们把大米卖到了130元一斤？”奉化区西坞街道党工委书记徐军兴奋地向记者介绍着庙后周村的新鲜事儿。

庙后周村是奉化区的“网红村”。在“六山一水三分田”的奉化，这里竟冒出了一片绵延万余亩的稻田。站在稻田中央的“小白塔”上眺望四周，田园、溪流、远处驶过的火车、千年的古村落，共同构成了一张生态田园画卷。

庙后周村生态田园画卷

巧思不止于此：游客越来越多，如何把人气转化成村民的收入？当地在“小白塔”里引入一家咖啡馆，开发出“稻田咖啡”——在咖啡里加入一把村里特产的炒米，脆爽的口感和厚实的香气与咖啡相融，形成了庙后周村特有的味道。

“一杯稻田咖啡里加一两炒米，售价38元，比普通黑咖啡贵了13元，相当于一斤米卖了130元。”这个数字，正是产业与资源适配取得的成果。

据奉化区“一张图”试点专班负责人王冬宁介绍，“一张图”试点针对镇村资源禀赋与发展定位，结合土壤特性和农民意愿，谋定“1+8+X”全域农林产业格局，科学制定种植指引，因地制宜明确耕林园主导产业。

奉化区“一张图”试点专班负责人王冬宁

庙后周村曾是草皮、花木种植基地，曾经散乱种植着水稻、花木、果树、茶树、草皮等作物，导致耕地“非粮化”“碎片化”，难以向现代化农业转型。2022年，村里开始通过全域整治逐步规整农田、腾挪建设用地。今年，针对这些“老大难”问题，村里瞄准细节、精准施策，重新划定耕林园空间。陡坡建成以乔木林、竹林及特色花木林为主的林地；缓坡形成茶叶、杨梅、桃子等特色的园地空间；平原地区则通过三年多批次的恢复，建成1.9万亩连片的高标准农田，在耕地上又种上粮食，促进“稻生西坞、共富田园”美名远扬。今年“十一”假期，庙后周村游客超15万人次、综合创收突破500万元。

“面子”上，乡村旅游搞得如火如荼；“里子”上，粮食增产增收，“饭碗”也端得越来越稳——

“每亩水稻种植成本减少1/3，水稻单季亩产从980斤增至1150斤。”据奉化农商控股集团总经理胡朝安介绍，村民以每亩900元~1100元的价格流转给该集团进行统一种植、管理，实现稻米品质升级，进入“盒马鲜生”等知名商家销售。

当青年走向田野，乡村振兴便有了炽热的能量。当地种粮大户、“95”后邬江浩承包了3000多亩耕地，“整合后，‘插花田’变少了，灌溉条件改善了，种田再也不像父辈那样辛苦了。”

既推动农用地回归自然地理格局，为农业现代化经营创造有利条件，更为农村新产业、新业态精准提供用地。耕林园空间治理带来的乡村嬗变，在宁波的田间地头蔓延。

图里图外的故事

如何确保耕林园空间治理从图纸走向田野？宁波的答案是：构建一个“编制—实施—监测—反馈”的全链路治理闭环，打通从顶层设计到“最后一公里”、从图里到图外的运行经脉。

一分部署，九分落实。宁波建立了“市—区—镇—村”四级责任体系，将市级的空间引导、区级的耕林任务，层层分解为乡镇的“项目库”和村庄的“施工图”，形成“一镇一策”“一村一图”。在奉化区西坞街道庙后周村，村委会的墙上挂着一张耕林园治理项目分布图。图上清晰列明11个项目，每个项目都有类型、面积和建设时序。

引人注意的是，图上几块地被标注为“弹性留白”。“这是给未来留出的‘呼吸孔’。”王冬宁解释说，对于一时看不清、定不准的地块，并不急于下定论，待时机成熟再作谋划，避免盲目决策。

精细化管控带来显著成效。奉化区10亩以下的永久基本农田破碎图斑减少了2100多个，图斑平均面积扩大了近30%，并建成了2个“万亩方”、12个“千亩方”。连片的大田，吸引了国有企业和种植大户集中流转经营，彻底改变了以往“东家种稻、西家种树”的局面。13万亩即可恢复林地的管理职责得以明确，并划定林地后备资源空间2.08万亩。

规划做得好，也怕“破窗效应”。宁波依托“一张图”平台，构建了“1+3+N”的立体监测网络：卫星遥感定期扫描，铁塔高点视频全天候监测，无人机机动巡查，护田员实地核验。这套体系贯通了“耕地智保”“森林防火”等业务场景，实现了“天上看、地上查、网上管、码上溯”的全域全时监管。

智能化的预警机制发挥着威力。该系统将变化图斑标记为红、黄、绿三色，分别对应“责令整改”“跟踪提醒”“正常变化”。一旦发现疑似违法占用耕地，擅自改变耕林用途、毁耕毁林的行为，预警信息便会直达基层网格员手机端，实现“早发现、早预警、早处置”。2025年，宁波市域内违法占用耕地问题同比减少67%，处置效率提升43%，提前发现并化解森林督查问题图斑达30%。

未来，宁波还将建立耕林专项规划实施体检评估制度，对关键指标进行“把脉问诊”，把发现的问题反馈至规划优化、项目调整和政策完善中，形成自我迭代的良性循环。

最好的反馈，是价值的升华。耕林空间治理的终极目标，不是被动地支出成本、守住红线，而是主动地创造价值、激活乡村。据了解，宁波正在探索形成全市域的“耕林经济价值分布图”，为绿水青山转化为金山银山蹚路。

在宁海县五山林场，一片森林的42吨二氧化碳减排量售出，完成了宁波首笔跨省林业碳汇交易。清新的空气、茂密的森林有了可度量、可交易的经济价值。

“全链路治理模式不仅适用于耕林园空间治理，更是一套可复制、可推广的国土空间治理新模式。”王寅星表示，耕林空间治理是一项系统工程，要强化“一张图”统筹，坚持全域整治、全域协同，打破部门壁垒，形成权责清晰的工作体系。要把政策导向与群众意愿有机结合，让群众从中可感可及得实惠。要将高质量发展与高水平保护有机结合起来，经得起历史和实践检验。

关于未来，这片土地上的人们仍在思索。

施军瑶说，通过创新管理政策，在镇域等更大范围推动林耕置换，进一步优化林耕空间布局，更好地服务乡村振兴。

明溪村党支部书记单奇良说，村里要利用好置换后建成的连片耕地，建设特色产业园，让村民更富裕。

奉化农商控股集团负责人说，在庙后周村这片“万亩方”上，企业和农业都大有可为，“要和东北大米比一比。”

庙后周村“万亩方”

物尽其用、地尽其利，这或许是“一张图”统筹耕林园空间治理试点最深层的意义：它界定的不仅是一块土地的身份与用途，更是在重新定义一个区域可持续发展的未来，让耕地成为守护粮食安全的基石，林地成为涵养生息的财富，乡村成为承载乡愁、更寄托未来的热土，每一寸土地的价值都被看见、被成全。

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李倩 宁晶 崔宇晨 李天一

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赵志坤

来源：自然资源部