从“开放”到“控制”：日本发布“出入国在留管理行政方向”报告

中文导报讯12月22日，日本法务大臣的私人咨询机构“出入国在留管理政策恳谈会”向法务大臣平口洋提交了关于今后入管行政方向的报告书。鉴于在留外国人大幅增加，报告指出，为防止非法就业等问题，有必要进一步完善和规范在留管理制度。同时，报告认为，为实现共生社会，应当研究并提供让外国人理解日语和日本文化的机会，作为接纳环境整备的一部分。

报告还指出，在面向口译等专业岗位的在留资格“技术・人文知识・国际业务”中，已经确认存在从事本应被禁止的简单劳动的情况，因此有必要掌握实际状况。在此基础上，报告提出，应持续对在留管理制度进行分析，并在适当时机作出相应、恰当的调整。

这份《出入国在留管理政策懇谈会报告书》的概要，清楚地标示出日本未来一段时间在出入国与在留管理上的基本方向：在“开放”与“控制”之间，系统性地向后者倾斜。

报告包括以下几章：1，实现顺滑而严格的出入国管理；2，实现适正管理外国人在留；3，整备接纳外国人环境，实现共生社会；4，为实现安全安心社会而推进不法滞留对策；5，推进保护并支援难民及保护对象；6，接受外国人的基本方针。

在这篇报告中，首先映入眼帘的是数字。2024 年，进入日本的外国人总数达到约 4034 万人，创下历史新高。这一数字成为整个文件的逻辑起点：人流已经不可逆地扩大，而国家管理系统必须随之“升级”。在这样的背景下，日本版电子渡航认证制度（JESTA）被反复提及，目标是在 2028 年前后导入。这并不仅是技术更新，而是一种治理思路的转变——通过事前筛选、数据联通与自动化流程，把“谁能进来、谁值得信任”的判断尽量前移，并交给系统完成。

如果说入境管理强调的是“效率中的控制”，那么在留管理的部分则明显呈现出“明确化”和“收紧化”。截至 2025 年中，在留外国人已接近 396 万人，同样是历史最高水平。文件并未回避一个现实问题：随着外国人劳动者和长期居留者增加，制度原本设想的使用方式，正在与实际运作之间产生偏差。尤其是“技术・人文知识・国际业务”等在留资格，被点名需要重新校正其制度趣旨与现实之间的距离。这种表述方式非常日本式，不使用激烈措辞，却明确释放出信号——未来将更重视实态审查，对用工单位的责任追究也会同步加强。

永住制度的部分，则显得尤为关键。2024 年的入管法修正，不仅进一步明确了永住许可的条件，也首次系统性地补充了“许可后取消”的具体事由。报告书强调，需要通过指南列举具体案例，提高取消处分的可预见性与透明度。换言之，永住不再只是“拿到即稳定”的身份，而是一种持续符合条件的状态。同时，文件也提出，通过日语教育、生活指导等“社会统合型措施”，减少因不理解制度而导致的违规。这种“软性配套”与“硬性管理”并行的设计，构成了日本当前在移民治理上的基本风格。

在高度专业人才的接收方面，报告书的语气相对积极，但同样强调“评估”。高度人才积分制度将根据现实情况进行调整，例如结合薪资水准变化重新设定评价标准；同时，通过 J-Skip、J-Find 等新制度，提高审查效率、缩短处理时间，并加强对外宣传。这一部分透露出的是更精确的“选择性欢迎”——欢迎的是可被量化、可被验证、可被迅速纳入体系的人才。

难民与补充性保护的问题，则呈现出另一种紧张感。2023 年，日本认定难民人数达到 303 人，创下新高，同年，增加了补充保护对象认定制度，2024年认定了1661名难民及补充保护对象。

与此同时，难民申请数量的增加与国籍、申诉内容的多样化，使得平均审理周期长期维持在 20 个月以上。为此，文件提出通过增员、流程合理化和数字技术导入，大幅提高审查速度，同时强调提高判断质量与透明度。值得注意的是，报告书在同一段落中明确提出要防止误用和滥用难民制度，并通过对外信息发布、签证发放管理及案件分类机制来实现“抑制”。这再次显示出一种双重目标：一方面强调国际责任，另一方面则力图维持制度的可控性。

关于非法滞留者的问题，文件的表述更加直接。目前非法滞留人数约为 74863 人，呈现出“下降趋缓、进入平台期”的状态。围绕这一现实，日本政府已推出“不法滞在者零计划”，并在报告中重申，将通过国费送还、自愿回国机制、国际合作以及监理措施制度的运用，持续压缩规模。这一部分几乎不再使用模糊表述，而是将“安全与安心”作为政策正当性的核心依据。

在报告的后半部分，视角被拉长。面对人口减少与在留外国人持续增加的趋势，日本已经意识到，仅靠个别制度修补已不足以应对未来。为此，法务大臣主持的私下研究会已就“接受外国人之基本方针”展开中长期讨论，并提出需要在国际比较、劳动市场影响、社会统合成本等多重维度上，基于客观数据进行冷静而细致的判断。这里反复出现的关键词是“证据”“平衡”“整体利益”，显示出一种试图摆脱情绪化争论、以技术治理方式处理移民问题的姿态。

通读这份概要，可以清楚感受到一个趋势：日本并未走向简单的“关门”，但正在系统性地重建边界。技术手段前置化、在留资格实态化、永住制度条件化、保护制度分层化——这些看似分散的措施，最终指向的是同一个目标：在持续接纳外国人的前提下，把不确定性降到最低。