创新需要官僚制？权威研究者一个“意料之外，情理之中”的答案

来源：滚动播报

（来源：上观新闻）

2025年，诺贝尔经济学奖颁给了三位致力于创新驱动型经济增长理论的学者，再次印证了当今世界对于创新议题的高度关注。从国家角度来看，何种组织结构更能促进创新？政府应如何布局与管理创新事务，又该如何将理想中的创新政策真正落地？《打造创新型国家》对此给出了“意料之外，情理之中”的回应——创新需要官僚制。

本书系统梳理了第二次世界大战以来国家主导的创新实践，打破了人们对官僚制的成见，指出官僚制并不一定要与僵化、迟缓和效率低下等负面因素联系在一起，而是可以成为推动创新的坚实力量。本书荣获2023年美国管理学会乔治·特里图书奖，原书由爱沙尼亚三位深耕公共治理领域的学者合著，中文版则由厦门大学公共事务学院院长于文轩教授翻译，他所撰写的“译者序”，不仅概括了全书的核心观点，也特别阐释了它对中国读者的现实启示。

《打造创新型国家》，[爱沙尼亚]雷纳•卡特尔、沃尔夫冈•德雷克斯勒、埃尔基•卡罗 著，于文轩 译，格致出版社出版

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译者序

呈现给读者的这本书，是2023年美国管理学会乔治•特里图书奖的得奖之作。该书由耶鲁大学出版社出版。耶鲁大学出版社称此书为“石破惊天”之作。这本书是三代学人的学术结晶。三位作者的合作始于21世纪初，最初聚焦于发展型国家理论与创新政策，随着时间推移，他们逐渐将研究重点转向“创新官僚制”这一新兴议题。三人既合作也各有分工。沃尔夫冈提供宏观的政治哲学与公共治理框架，卡特尔强调比较政治经济学与制度创新的分析，卡罗侧重于经验研究与案例比较，尤其是数字治理与技术政策。这本书不仅体现了他们二十余年的学术积累，更代表了欧洲公共行政与创新研究的最新高度。这本英文著作已经被翻译为芬兰语、葡萄牙语、西班牙语、德语和印尼语。我同三人中最资深的“师爷”沃尔夫冈•德克斯勒教授是多年的老友。我在新加坡南洋理工大学任教时就跟他有很多交流。每次跟他的交流，都会给我很多启发。沃尔夫冈是爱沙尼亚塔林理工大学治理学教授、伦敦大学学院创新与公共目的研究所荣誉教授、印度尼西亚大学行政科学学院兼职教授。他也是欧洲公共行政认证协会前主席、爱沙尼亚总统顾问、美国国会高级立法分析师。他虽然是在美国获得的博士学位，但是他的研究兴趣却是非西方公共行政。他对主流西方公共管理理论的批评，以及对亚洲文化价值观和现代公共管理理论和实践的融合，让我这个亚洲人都赞叹不已。他的学术思想冷静、客观、独立，我们的很多讨论让我意识到，我对世界的认知是狭隘和先入为主的。2020年，我和我的研究生贾晓菏翻译了沃尔夫冈在马克斯•韦伯逝世100周年之际撰写的文章《重识官僚制：马克斯•韦伯与今天的公共行政》，文章发表在当年的《中国行政管理》杂志上，一推出就受到学界的关注。文章虽然篇幅不长，但已被学界誉为研究马克斯•韦伯官僚制理论的必读之作，其基本观点也是这本书的基石。

马克斯•韦伯

当下国与国之间的竞争，主要表现在科技与创新领域的竞争。创新能力的高低是一个国家未来政治、社会、经济发展水平的重要决定因素。然而在公共管理学科，对创新的研究远远少于工商管理领域。其中一个重要的原因是在西方的社会科学研究传统中，创新常常被置于自由主义的思想框架之中，其中最具代表性的莫过于熊彼特的“创造性毁灭”理论。他在《资本主义、社会主义与民主》一书中指出，企业家精神和市场竞争是推动经济发展的根本动力，创新被理解为一种源于企业家个体创造力和冒险精神的经济活动。与此相伴随的是哈耶克在《自由秩序原理》中强调的“自发秩序”理念：市场之所以能够孕育创新，是因为它能够在没有中央权威的情况下，通过分散知识的汇聚与自由竞争来发现新的可能性。这一传统延续到20世纪后期的新自由主义浪潮中，创新逐渐被视为市场自我调节机制的自然产物。克里斯坦森在《创新者的窘境》中进一步强化了这种逻辑，认为颠覆性创新往往来自小型企业对既有市场秩序的挑战，而政府的角色则被刻意淡化。这种观念在硅谷的创业文化中得到了淋漓尽致的体现：自由、冒险和突破，似乎才是创新的全部。然而，这种自由主义创新观也存在明显的局限性。首先，它过于强调个体与市场的力量，而忽视了创新背后复杂的制度与组织支撑。其次，它倾向于将政府视为“守夜人”，忽略了公共部门在承担风险、设定方向和推动长期基础研究中的核心作用。正如马祖卡托在《创新型政府：构建公共与私人部门共生共赢关系》中所指出的，许多划时代的创新——从互联网到智能手机——都离不开国家长期投入与官僚机构的组织保障。

正是在这种意义上，《打造创新型国家》对“自由主义创新观”的补充与修正具有重要学术价值。它通过“创新官僚制”这一概念，提醒我们：创新并非市场的偶然涌现，而是制度设计与公共治理长期作用的结果；真正的创新型国家必须在“自由探索”与“制度支撑”之间找到平衡。

在书中，作者特别指出，当前对创新政策的研究基本上假设政策的实施是外生的，关注的是政策和政策组合是否有效，很少讨论它们是如何被设计和执行的。政府机构作为具有能动性的行为者起到的作用鲜少受到关注。

公共管理学研究的基石和重点是官僚制。“官僚”一词在大众印象中往往是僵化、迟缓和效率低下的代名词。但这本书却提出了一个看似悖论的命题：创新需要官僚制。作为一名长期关注数字治理和比较公共行政的研究者，我深知“敏捷”与“稳定”这两个看似对立的概念，恰恰构成了现代治理的张力与核心。2022年，清华大学薛澜教授及其团队把“敏捷思维”这一起源于计算机软件工程的概念引入中国城市治理。2022年初，我在《学海》杂志发表了《奔跑的大象：超特大城市的敏捷治理》一文，引入十大社会科学理论，构建了“敏捷治理”的中层理论框架并将之用于中国城市治理的案例研究。

非常巧合的是（其实也不是巧合，这是全球公共行政研究者共同思考的热门议题），本书的作者们提出了一个极富启发性的概念——敏捷性稳定。他们指出，真正的创新型国家必须同时具备探索与试验的灵活性，以及执行与制度的稳定性。这本书提供了一个系统的理论框架，将这种敏捷性的动态能力，与制度化的稳定性结合起来，并称之为“创新官僚制”。

读者们或许会疑惑：既然创新强调突破与颠覆，为何还需要官僚这种传统而沉重的机制？事实上，纵观现代科学与技术的发展史，无论是德国物理技术帝国研究所推动量子力学和电气工业的崛起，还是美国国防高级研究计划局引领信息技术和互联网的革命，都离不开制度化的组织支持、长期的公共投资和复杂的官僚网络。换言之，真正的创新从来不是个人天才的孤立成果，而是制度设计、组织保障与社会合力共同作用的结果。

对德国的科技发展做出过巨大贡献的物理技术帝国研究所

本书的一大亮点在于其跨越历史与现实的案例分析。从19世纪德国到冷战时期的美国，从欧盟“地平线2020”到日本“社会5.0”，再到新冠疫情背景下各国应对的差异，作者们通过宏大的历史叙事与具体的制度考察，揭示了创新官僚机构如何在不同国家、不同阶段发挥作用。这种纵横比较不仅丰富了我们对创新型国家的理解，也让人看到制度与文化、政治与经济之间微妙的互动。

对中国的读者而言，这种跨国比较尤为重要。中国正处在加快建设创新型国家的关键阶段，我们同样面临着在“敏捷”与“稳定”之间寻求平衡的挑战。无论是数字政府建设、绿色低碳转型，还是应对公共卫生风险、推动社会公平，都需要一整套具备韧性、兼顾稳定性与灵活性的制度安排。

作为译者，我尤其欣赏本书的一点是，它不仅仅停留在理论层面，而是在不断回应现实问题。书中提出的“使命神秘感”和“官僚黑客”概念，生动解释了公共组织如何维持内在的使命驱动力和变革动力。这些概念既有学术价值，也为政策制定者和实践者提供了新的视角。

我相信，这本书对于中国的学术界、政策界和公众，都会有重要的意义。对于学者而言，它提供了一个新的研究议题——把官僚制重新放回创新叙事的核心；对于政策制定者而言，它揭示了如何构建和维持创新官僚机构，以应对气候变化、人口老龄化、数字治理等“棘手问题”；对于普通读者而言，它则讲述了一段段鲜活的制度故事，让人认识到国家与社会创新之间的复杂互动。特别重要的是这本书对西方主流创新理论和思想的挑战，对当下中国公共管理学界致力构建自主知识体系和话语体系，讲好中国故事非常有启发和参考价值。

原标题：《创新需要官僚制？权威研究者一个“意料之外，情理之中”的答案》

栏目主编：朱自奋 文字编辑：蒋楚婷

来源：作者：于文轩