环境管理如何协同发力？专家详解分区管控、环评与排污许可的全链条落地｜全链条改革在基层系列①

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

【开栏的话】党的二十届四中全会聚焦全面推进美丽中国建设，明确提出要深入推进生态环境分区管控，加快落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度。生态环境分区管控、环境影响评价与排污许可制度作为固定污染源环境管理的核心制度，分别把守着“源头预防”、“过程控制”和“末端监管”的关口。推动三项制度的有效衔接，不仅是提升生态环境治理效能的内在要求，更是优化营商环境、服务高质量发展的有力举措。即日起，本报开设“全链条改革在基层”专栏，聚焦顶层设计与基层实践，探寻以“数智”赋能、制度衔接为特征的环境管理现代化新路，旨在为全国各地的改革探索提供可复制、可推广的经验样本。本期我们通过专家访谈厘清三项制度的逻辑关系与改革路径。

生态环境分区管控、环境影响评价与排污许可制度是固定污染源环境管理的核心制度。这三者之间关系如何？协同推进意义何在？又将如何落地？中环报记者就此专访了生态环境部环境工程评估中心正高级工程师刘磊和祝秀莲。

中国环境报：我们应如何从整体上理解生态环境分区管控、环评与排污许可这三者之间的关系？

祝秀莲：三者构成贯通源头预防和事中事后监管的全链条环境管理体系，从宏观到微观、从前端到后端环环相扣，层层递进。

一是功能定位紧密联系。生态环境分区管控（以下简称分区管控）制度是生态环境管理体系的基础，也是源头预防的基础，环境影响评价（以下简称环评）制度是源头预防体系的主体，排污许可是固定污染源监管制度体系的核心。

二是涵盖范围逐步聚焦。分区管控方案基于生态环境结构、功能、质量等区域特征制定，基本覆盖全部国土空间；规划环评针对规划方案，覆盖规划区域；项目环评包括生态影响类和污染影响类项目，涵盖环境影响评价范围；排污许可针对固定污染源排放，管理对象是排污单位。

刘磊：我补充一下它们在职责和逻辑上的衔接关系。

在职责分工上各有侧重。分区管控重在“明底线、划边框”，从前端宏观引导产业绿色低碳发展；环评在规划与项目落地环节发力，明确环境保护措施要求，规划环评重在“优布局、调结构”，推进规划区域产业升级、资源开发与生态环境保护协同，项目环评重在“强措施、防风险”，从源头降低项目生态影响和控制污染物排放；排污许可在项目投产运行后全周期护航，依证依法排污，重在“控排污、严执法”，规范企业行为。

在逻辑关系上环环相扣。形成了从宏观到微观的制度传导链条，确保了管理要求一以贯之、不断细化。实际工作中，分区管控的科学性、精准性越高，对环评和排污许可的指导作用也就越强。分区管控既能直接与规划环评、项目环评衔接，也能以环评为纽带，实现与排污许可的高效联动。

中国环境报：推动这三项制度协同，具有怎样的重要意义？

祝秀莲：协同工作的核心价值是兼顾“提效”与“减负”，既强化生态保护，也服务发展需求。

意义主要体现在三方面：一是发挥制度合力，提升环境管理整体效能，避免某项制度改革造成的管理空白，实现删繁就简，提质增效。

二是提升政务服务效率，优化营商环境，利用分区管控指导产业准入，提升管理效能，推动优质项目精准快速落地。

三是引导产业绿色转型，助力高质量发展，通过全链条管理的引导和约束，从产业结构到污染物排放控制，系统推动绿色低碳转型和可持续发展。

中国环境报：当前，国家在推动三项制度协同方面取得了哪些关键进展？下一步将如何具体落实？

刘磊：顶层设计已经非常明确。2024年3月印发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》，要求探索构建全链条生态环境管理体系。

生态环境部为提升源头预防整体效力，统筹深化分区管控、环评和排污许可改革，出台了一系列配套文件。2024年7月印发了《生态环境分区管控管理暂行规定》，明确了分区管控成果在规划环评和项目环评中的应用要求；9月印发了《关于进一步深化环境影响评价改革的通知》，提出省级环评审批目录建议和优化环评分类管理，强调了分区管控的指导服务与排污许可的承接补位；11月印发了《全面实行排污许可制实施方案》，明确了分区管控、园区规划环评、项目环评和排污许可改革联动要求。现阶段核心是推动政策落地，实时跟踪改革效果，为后续优化调整提供支持。

近期，《建设项目环境影响评价分类管理名录》《固定污染源排污许可分类管理名录》两个名录同步修订，正在社会公开征求意见，从形式、内容和管理类别上实现了有机统一，在分类管理上进一步畅通了两项制度的衔接路径。

下一步，我们将持续从“抓落实、强基础”发力，推动三项制度衔接。

抓落实，就是要推动现有改革举措落地，并做好改革成效跟踪评估，及时总结试点经验，形成可推广复制的改革经验全面推开。强基础，就是要持续优化分区管控这张“图”，并健全排污许可及其他相关技术体系。

中国环境报：分区管控这张“图”如何变得更精准、更好用？

祝秀莲：目前，我们正在参与制定《生态环境分区管控技术指南 总纲》，针对分区管控这张“图”，从技术层面不断完善现有大气、地表水、土壤、生态、海洋等环境要素管控，逐步将地下水、声等环境要素，以及重金属环境风险防控纳入分区管控体系，持续提升生态环境准入清单中总体清单的普适性和单元清单的差异性。

此外，我们正在组织研究“单元+行业”的生态环境准入模式，这意味着未来在生态环境准入清单中，一些典型行业也会有针对性的准入要求，使管理效能大大提升。

中国环境报：“单元+行业”的生态环境准入模式有利于提升管理的精准性，能否介绍一下在这方面有哪些具体的探索？

祝秀莲：单元和行业就像是“面”和“线”的关系，环境管控单元是“面”，行业特性是“线”。

具体而言，就是探索在全域的总体清单中，明确不同行业可以进入哪些环境管控单元，并给出普适性的准入要求。然后，在具体的单元清单里，再结合这个单元自身的特点，比如它是否临近饮用水源、周边环境质量如何等，对可以进入的行业提出适用于这个单元的个性化管控要求。这样，管理就从一个相对粗放的“平面”，变成了一个精准的“立体模型”。厦门市等地方在这方面已经进行了卓有成效的实践，通过这种精细化的清单管理，有效支撑了环评的简化。

刘磊：补充一点，“单元+行业”模式不仅是约束，更是一种绿色引导，主动引导产业优化布局。同时，把企业必须落实的环保主体责任详细列明，保障在环评大幅简化后，企业仍然清楚什么必须做、什么不能做，确保生态环境质量持续改善。

中国环境报：在推动分区管控、环评与排污许可制度协同联动方面，有哪些值得关注的地方实践探索？如何通过技术赋能保障三项制度的协同联动真正落地见效？

刘磊：这是一项系统工程，需要政策与技术双轮驱动。

各地积极创新，探索出一批制度协同联动的典型案例，为全国推广提供了宝贵经验。像四川省以天府新区为试点，优化分区管控、规划环评、项目环评为整体的环境准入体系，强化排污许可对试点取消环评的建设项目在环境管理上的承接补位，探索更加精准的排污许可证后执法方式，探索以信息化平台为载体，以“量”为主线贯通事前事中事后全过程管控，取得了积极成效。

同时，我们也通过信息化手段，进一步强化支撑保障。

第一，在排污许可方面，通过智能研判实现提质减负。部评估中心已针对塑料、水泥、火电、玻璃、热力等13个行业，实现了对管理类别、排放口类型、污染物排放标准及限值、许可排放量等4个方面的排污许可证重点质量问题智能研判。目前，已完成这13个行业排污许可证的全覆盖扫描，辅助基层核发人员审核了近12万家持证企业，占发证企业总数的30%以上。这一举措，在加速提升排污许可证核发质量的同时，切实减轻了基层管理人员的审核负担。

第二，在环评方面，加快探索智能化辅助审批。针对电机制造、塑料制品两个行业，围绕管理类别、报告形式、项目选址、产业政策、低效措施5个关键指标开展智能研判，通过技术手段解决环评编制不规范、审查要点繁杂等难题，进一步提升审批质效。

第三，在地方实践方面，推广标准化与智能化应用。北京市海淀区、浙江省杭州市、福建省厦门市、四川省成都市等地积极探索环评文件标准化编制和智能化辅助审批方面，有效提升了审批效率；厦门市建立了高水平的生态环境分区管控应用平台，实现了准入研判的智能化。

总的来说，这些技术应用的核心目的，就是将复杂的管理规则嵌入数智化平台，实现从项目准入研判到排污许可核发的全链条高效、规范运行。这既是未来环境管理改革的重要突破口，也是构建现代化环境治理体系的重要一环。