编织现代化通勤圈 万亿投资开启市域铁路新时代

转自：中国经营网

中经记者 孙丽朝 北京上海报道

“以前早晚高峰堵在去浦东机场的路上，一个多小时车程又累又耽误事，现在坐市域机场线40分钟就能到公司，真是太方便了！”家住上海闵行的郑先生，如今每天的通勤体验已发生质的改变。这一转变的背后，是2024年12月27日上海轨道交通市域线机场联络线（以下简称“市域机场线”）的正式开通。

作为国内首条由地方政府自主实现投资、建设、运营一体化的市域铁路，市域机场线列车设计时速达160公里/小时，不仅让郑先生这样的通勤族受益，更将上海两大机场间的通行时间从90分钟压缩至约40分钟，大幅提升了区域交通流转效率。

市域铁路又称市郊铁路，是连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团，为通勤客流提供快速度、大运量、公交化运输服务的轨道交通系统。

近年来，在政策红利和现实需求的双重驱动下，市域铁路迎来投资和建设高峰。业内预计，全国各地规划建设的市域铁路投资额将超万亿元。在高速发展的背后，客流培育难、运营清算机制不透明以及跨区域协调复杂等深层问题日益凸显。未来，行业亟须在深化路地合作、创新运营模式、打破融合壁垒等方面实现更多突破。

市域铁路成轨道交通新蓝海

在我国轨道交通网络加速完善的进程中，市域铁路的短板问题日益凸显。中国地方铁路协会会长黄民在今年6月召开的2025年第六届市域（郊）铁路发展大会上表示，目前，在我国轨道交通网络中，干线铁路和城市轨道交通发展很快。而处于两者之间的城际铁路和市域铁路仍存在短板，尤其是随着经济社会发展和新型城镇化建设，城市群、都市圈发展带来的通勤、旅游等需求增长迅速，加快补齐市域铁路短板，形成便捷、高效的市域铁路网尤为迫切。

上海铁路监督管理局局长王强介绍，据不完全统计，截至2024年年底，我国已建成市域铁路超过2200公里，其中长三角地区1270公里，目前长三角地区正在建设的市域铁路27条，在建里程超过1000公里，总投资超过6000亿元。进入新时代，大力发展市域铁路条件极为有利，前景十分广阔。

近年来，中央层面多次出台政策推动市域铁路发展。2017年，国家发展改革委、住房和城乡建设部等多部门联合发布的《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（以下简称《意见》）指出，当前，市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足，成为城市公共交通短板，在发展理念和体制机制等方面问题较为突出。

随着都市圈通勤需求激增，市域铁路被赋予引领都市圈发展的战略使命。2020年12月，国家发展改革委、交通运输部、国家铁路局、中国国家铁路集团有限公司（以下简称“国铁集团”）联合发布的《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》提出，发展市域（郊）铁路，对优化城市功能布局、促进大中小城市和小城镇协调发展、扩大有效投资等具有一举多得之效，有利于发挥中心城市辐射带动作用，有利于扩大公共交通服务供给、有效缓解城市交通拥堵、推进新型城镇化发展。

在中央的高度重视下，部分地方政府也出台了市域铁路发展规划，如2022年12月，北京市规划和自然资源委员会官网发布《北京市域（郊）铁路功能布局规划（2020年—2035年）》显示，北京市规划市郊铁路线路共12条，分为14个项目，共874公里。其中通勤线路9条（段），总长约627公里；旅游线路5条（段），247公里。

客流、清算与融合难题待解

在市域铁路快速发展的同时，客流效益、运营机制、路地矛盾、区域协调等深层问题也逐渐显现。

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国土交通部主任、研究员潘昭宇等人在今年6月发表的《都市圈市域（郊）铁路发展面临问题及对策建议》一文中提到，从需求特征看，部分新建市域（郊）铁路项目客流效益较差，2022年全国已运营市域（郊）铁路的平均客流强度仅为地铁的13.5%，主要是我国都市圈还处在初级发展阶段，通勤需求主要集中在中心城市的建成区及其近郊组团，外围城镇与中心城市之间上班、上学等大规模通勤需求有待培育。

曾参与过多条市域铁路规划设计的中铁第四勘察设计院集团有限公司（以下简称“铁四院”）人士对记者表示，当前，市域铁路客流预测偏离度非常大，许多线路运营后客流远远没有达到预期。随着大数据时代的到来，未来应充分利用大数据技术对客流进行科学预测。

市域铁路目前运营模式有两种，一种是委托铁路部门运营，如北京市目前已经开通的4条市域铁路S2线、城市副中心线、怀柔—密云线和通密线，均由中国铁路北京局集团有限公司负责运营；另一种是地方政府自主运营。

一位地方政府人士对记者表示，当前开通的大部分市域铁路是地方政府委托铁路部门运营，由于铁路收益分配机制、运价机制、结算机制复杂而不透明，导致出钱的地方政府长期处于被动局面。该人士建议，应引入第三方清算机制，并对市域铁路每年运营情况和补贴使用情况进行考核。

对于上述建议，国铁集团人士表示，铁路部门有明确的清算办法和专业的清算中心，清算中心根据行车量和运行数据按时间节点进行清算，其庞大的体系和专业能力是任何第三方所不具备的。

面对上述局面，近年来，越来越多的地方政府开始计划自主运营市域铁路。2013年，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，明确提出向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。此后，地方政府逐渐成为新建市域铁路的投资主体。

去年年底开通的上海市域机场线就是地方自主运营的首个案例，线路运营方为‌上海市域铁路运营有限公司，该公司由上海申通地铁集团有限公司全资控股，资产属于上海市国资委。

随着地方轨道交通运营能力的提升和经验的积累，未来，或将有更多省份自主运营市域铁路。江苏省2021年9月发布的《江苏省“十四五”铁路发展暨中长期路网布局规划的通知》提出，依托既有省、市铁路或城市轨道等市场主体，组建专业化、市场化运维管理团队，推进城市群城际铁路、都市圈市域（郊）铁路独立成网、自主运营。

而地方政府独立运营的市域铁路，面临着如何与干线和城际铁路网络融合的问题。

近年来，国家层面一直在推动“四网融合”。2019年2月，国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”，探索都市圈轨道交通运营管理“一张网”。

2024年6月，交通运输部、国家铁路局联合发布《关于加强城际铁路、市域（郊）铁路监督管理的意见》，完善市域（郊）铁路设计、验收、造价等相关标准，推进在装备技术、工程建设、运输服务等技术标准方面适应“四网融合”发展，在土建工程、信号制式、供电制式、通信信息系统等方面实现不同轨道交通系统技术标准协调配套和相互兼容，实现城市内外交通有效衔接，提高出行服务快速化、便捷化水平。

上述地方政府人士对记者透露，虽然国铁集团和地方政府都在按照国家要求积极推动“四网融合”，但双方对于“四网融合”的理解差距巨大。国铁集团只是希望站点协同，干线铁路站点和市域铁路站点实现接驳。简单而言，就是乘客从火车站出来后，附近可以转乘市域铁路即可。

而地方理解的“四网融合”是双方的车可以在彼此路网互跑，即“车网融合”。由于“车网融合”触动了国铁集团的核心利益，即线网垄断，国铁集团实际上是不支持的。

国铁集团人士对记者表示，国铁集团支持“四网融合”并全力推动各地方相关项目实施，但国铁集团认为“四网融合”仍要以“全国铁路一张网”为前提。他强调，中国铁路拥有全国一张网和运输集中统一指挥的运营管理体制优势，管理效能统一、高效，这些优势有力保证了全国铁路网安全有序平稳运行。

他进一步对记者解释称，只有在路网统一的条件下，机车车辆、工务工程、通信信号、行车组织等方面才可能按照统一技术标准协调，这为运输安全提供基础条件；此外“全国一张网”还减少了分界口数量，从而提升了路网的整体性，对提高铁路运输效率具有明显的推进作用。

该人士对记者强调，铁路所坚持的“全国一张网”与国家层面推动的“四网融合”并不冲突。实际上，自2020年以来，国铁集团正通过深化铁路运输供给侧结构性改革，创新运输产品供给，在“四网融合”运输服务便利化上推出了很多新举措，如优化进出站流线，推行刷卡乘车，方便接续换乘，构建“轨道上的城市集群”，便捷旅客出行。

中铁上海设计院集团有限公司人士对记者表示，由于市域铁路需按照公交化运营，其信号系统设计会更加自动化，所以许多地区的市域铁路采用了与国铁不同的信号系统。在推动市域铁路和国铁列车互相跨线运营时，最理想的方法就是给列车装上双套车载信号系统，但国铁集团不可能按照地方政府要求改造自己的列车。以上海市域机场线为例，地方为了预留未来与国铁列车互联互通条件，只能在地面安装两种信号系统的融合设备，而这大幅增加了地方市域铁路的建设成本。

上海市域铁路运营有限公司党委书记、执行董事徐敢锋在2022年《城市轨道交通研究》发表的一篇文章中也指出，上海市域机场线采用网络结构更加优化、延时更低的LTE-M（城市轨道交通车地综合通信系统）实现车地通信，同时，考虑到兼顾将来国铁跨线运营需求，硬件上也预留了与GSM-R（铁路移动通信系统）的接口。

此外，在地方政府主导市域铁路规划和建设时，部分跨区域线路面临多地利益协调的问题。

上述中铁上海设计院集团有限公司人士对记者介绍，正在建设的上海轨道交通市域线示范区线计划与浙江嘉善至西塘市域铁路、苏州城际铁路水乡旅游线实现连通，但三地政府在出资比例、清算规则、运营调度等方面存在较多分歧，影响了三方的互联互通进度。

中央层面非常重视交通运输体系的跨区域布局和跨方式衔接问题。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，完善现代化综合交通运输体系，加强跨区域统筹布局、跨方式一体衔接，强化薄弱地区覆盖和通达保障。

上述铁四院人士对记者分析称，地方自主建设的市域铁路想实现跨区域贯通运营，需要形成联合调度、联动应急、票务联通、精分清算、安检互信的制度，还需要探索跨区域运营情况下的建设和运营监管制度，这是一个探讨和摸索过程。

激活既有铁路资源服务都市通勤

为化解高昂的新建成本，“激活沉睡的铁路资产”正成为市域铁路发展的破局之策——然而，这条捷径背后，是一场牵动路地双方利益格局的深刻变革。

一位铁路建设企业人士对记者介绍，由于市域铁路部分路段位于都市圈核心区，所以其造价会高于普通铁路，通常新建市域铁路每公里造价在3亿—5亿元，而利用既有的铁路项目改建市域铁路，则可以大大减少前期基建投资成本。

为节省建设成本，国家鼓励利用铁路部门既有线改建市域铁路，但在这一模式下，地方与铁路部门之间，在资金投入、路权共享、运营管理、利益分配等方面的协调效能还有待提升。

2017年，国家发展改革委、住房和城乡建设部等多部门联合发布的《意见》指出，城市政府会同铁路企业，结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整，优先考虑利用既有资源开行市域列车。

在中国地方铁路协会城际及市域（郊）铁路分会会长黄殿辉看来，利用既有铁路开行市域列车需求旺盛、潜力巨大。目前初期具备实施条件的项目有20多个，1800余公里；储备项目80多个，7000余公里。也就是说，在16.2万公里的铁路上有近1万公里可以提供市域旅客服务，可见前景广阔。

早晨7点，金山区，上班族李萍在金山铁路金山卫站用手机对准闸机。“嘀”声过后，她融入了上班的人流。7:14，S1004次市域列车准时启程。34分钟——刚好听几首歌或读几章书的时间，她便从家门口的车站，站在了上海南站的站台上。“金山铁路对上班族非常友好，早晚高峰车次很多，基本上随到随走，刷公交卡和手机二维码都可以进站，半个小时就到达市中心。”李萍表示。

上海金山铁路是我国最早利用既有铁路改建、实行公交化运营的市域铁路。曾参与金山铁路改建工程的人士对记者介绍，原金山铁路支线建于20世纪70年代，曾是上海石化与市区间的客货运通道，资产属于原铁道部。2001年，由于运量、运营成本等众多原因，该线路停止了客运业务，此后每天只有几趟货车往返运输，大量铁路资源闲置。彼时，上海市政府正为金山区到上海市区的通勤问题发愁，上海方面希望与原铁道部合作，将金山铁路改造成市域铁路。

“在双方洽谈的初期，矛盾很多，最初上海市提出铁路改造费用由上海方面承担，条件是在合资公司中上海市作为控股股东。这一提议遭到原铁道部的反对，原铁道部认为，铁路部门以既有金山铁路支线资产成本入股，铁路和土地都是铁道部的，合资公司应由铁路部门控股。上海市提出，如果铁路部门想当大股东，每年的线路运营补贴由铁路部门承担。这一提议又遭到铁路部门的反对，铁路部门提出，市域铁路是为上海市通勤服务，运营亏损应由上海市各级财政来负担。”上述人士表示，最初上海市并不认可铁路部门的方案，担忧上海市拿出运营补贴交给铁路部门运营，自己无法控制成本。但随着洽谈的推进，一方面铁路部门不愿意让步，上海市又急于解决区域通勤问题；另一方面，上海市核算了线路改造只需40多亿元的成本，远远低于重新修建一条新线路的成本，最终上海市同意了铁路部门的方案。

2009年2月，金山铁路支线改建工程获原铁道部、上海市政府正式立项批复。同年年底，原铁道部和上海市共同出资组建项目公司——上海金山铁路有限责任公司，其中原铁道部下属的上海铁路局（现为中国铁路上海局集团有限公司）以既有金山铁路支线资产重置成本入股，股比为铁路持股51%、上海市49%。

根据路地双方签订的政府购买服务协议，金山铁路由上海铁路局负责运营，运营期间，上海市政府每年定额提供1.70亿元运营补贴，所需资金由市、区政府各承担50%。其中区承担部分，由沿线的金山、松江、闵行三区政府按照45∶45∶10的比例支付。协议期内，运营服务未达到协议规定标准的，相应扣减购买服务费。

2009年8月12日，金山铁路支线改建工程开工，2012年9月29日，金山铁路改建工程竣工，市域铁路开通试运营。金山铁路以合作建设、公交化运营方式，实现铁路与公交、地铁便捷换乘，采取双休日、节假日时刻表和“一站直达”“大站停”和“站站停”三种运行模式，旅客乘坐动车可直接刷卡扫码进出站，打造出“金山铁路样板”。

开通运营13年以来，金山铁路旅客发送人数从开通运营初期的平均每天1.3万人次增至最高3.1万人次。带动了城市周边区域产业集群加速转型升级，为生物医药材料、新型显示、绿色创意印刷等新兴产业的崛起增添了动力，助推了上海市郊区域经济发展。

2021年，国家发展改革委发布的《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》中指出，要深化地方政府和铁路企业合作模式创新，铁路企业要积极支持地方推进多层次轨道交通规划发展，与地方和其他企业强化平等协商，合作推动新建项目实施、既有线扩能改造及城际、市域（郊）功能利用。

四中全会审议通过的《建议》也提出，构建现代化基础设施体系。加强基础设施统筹规划，优化布局结构，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性。

“利用既有铁路开行市域列车，核心在于调动地方政府和铁路运输企业两个积极性，理清职责、明断路径。”黄殿辉建议，国家行业相关部门修订市域铁路相关标准、规范、办法，补齐规章、制度短板；攻克影响利用既有铁路发展市域的关键技术难题，如客流精准预测、能力提升等技术难题；适时出台利用既有铁路开行市域列车的行动方案，发布利用既有铁路发展市域的项目清单，为项目实施奠定规划前置条件，明晰国家相关支持政策，调动路地双方积极性。

（编辑：朱会珊 审核：朱紫云 校对：翟军）