我国首部上市公司监管行政法规将出炉

证券时报记者 程丹

我国将迎来首部专门的上市公司监管行政法规。

12月5日，证监会就《上市公司监督管理条例（公开征求意见稿）》（下称《监管条例》）向社会公开征求意见，意味着严监严管的法治基础更加扎实有力，上市公司规范发展迈出坚实步伐。

《监管条例》覆盖上市公司“全生命周期”，强化全链条监管，突出对公司治理的规范，突出对并购重组活动的支持，突出对违法行为的打击，突出对投资者的保护。

有业内人士指出，《监管条例》在总结监管实践经验的基础上，着力提升监管的精准性和有效性，更好地促进上市公司高质量发展。

设专章强化

公司治理和投资者保护

《监管条例》是一部全面规范上市公司及相关各方行为的基础性法规，既覆盖全面又突出重点。一方面，涉及公司从上市后到退市前公司治理、信息披露、并购重组、分红回购、市值管理、破产重整、股票退市等各项与资本市场有关的活动；另一方面，各部分规范坚持以问题为导向，努力夯实资本市场高质量发展的基础。

公司治理规范方面，《监管条例》设专章将上市公司的治理作为规范重点，在关注基本治理架构，对上市公司章程、组织机构设置及职权划分等作出针对性规定的同时，又抓住“关键少数”，直接规范控股股东、实际控制人及董事高管的行为。具体包括规范上市公司的章程和基本治理架构；规范控股股东、实际控制人的行为；压实董事高管的忠实勤勉义务、健全公司的激励与约束机制；明确独立董事、董事会秘书的职责定位，发挥公司内设机构的监督制约作用；规范股东质押股票、委托表决权、代持股份等行为。

“公司治理一直是上市公司监管的重点内容，作为上市公司，建立健全公司治理机制，实现效率和安全的平衡，是企业从优秀到卓越的重要保障。”业内人士指出，大量关于上市公司治理的要求集中在证监会和证券交易所层面的规则，位阶较低，《监管条例》细化补充了《公司法》和《证券法》有关要求，对上市公司章程条款进行规范，加强自治约束，压实董事高管、独立董事和董秘的职责，促进各方归位尽责。

《监管条例》还设了“保护投资者”专章，推动上市公司提升投资价值，明确上市公司及相关各方促进提升投资价值的要求，严禁操纵市场等违法违规行为，同时进一步健全现金分红、股份回购制度机制，引导上市公司增强投资者回报意识。坚决防范退市公司通过“假重整”、恶意规避强制退市等方式损害投资者利益；要求主动退市公司提供现金选择权或者其他合法形式的异议股东保护措施，对公司股票终止上市交易后的转让或者交易作出安排。

总体来看，关于市值管理、分红回购等实践中正在践行的行之有效的监管举措，《监管条例》进行了提炼总结，在行政法规层面予以固化，意在强化上市公司及相关各方积极回报投资者的意识，督促上市公司将依法提升公司投资价值内化为内部制度并积极行动。关于股票退市、破产重整等牵涉利益广、主体众多的事项，《监管条例》结合退市、破产程序中行政参与、各方协同的实际需求，进一步明确行政监管的职责定位，以保护投资者利益为出发点保障制度的严格执行。

支持并购重组 从严打击财务造假

《监管条例》进一步释放了监管对于并购重组的支持力度。此次修改对收购的定义、收购人资格、权益变动披露标准等进行了明确。同时，对重大资产重组的要求、程序以及监管机制进行完善，并完善财务顾问监管制度，对财务顾问的聘请、职责、独立性要求等做了细化规定，促使财务顾问在上市公司并购重组、破产重整等领域更好发挥“把关”作用。

南开大学金融学教授田利辉指出，并购重组市场正在经历从“量”到“质”的深刻变革，成为产业升级“催化剂”，《监管条例》在强化重点规范、明确开展并购重组基本要求的同时，保持制度的包容性、适应性，切实发挥好资本市场并购重组主渠道作用。

在打击违法行为，尤其是打击财务造假方面，《监管条例》强化关联交易监管，强调关联交易的公允性、必要性和合规性，防范上市公司借此操纵利润或者实施系统性造假；强化公司内部监督制约，要求上市公司建立健全内部控制制度，明确审计委员会对财务报告的事前审核、事后调查职责，规定造假分红、薪酬退回机制。

为了防范第三方配合造假，《监管条例》禁止关联方、客户、供应商、合作方等第三方配合造假，并明确配合造假的法律责任，破除造假“生态圈”；细化监督管理措施，进一步提升监管质效。对于大股东长期侵占上市公司资金，利用上市公司违规为大股东提供担保等严重损害上市公司及中小股东的利益行为，《监管条例》明确禁止控股股东、实际控制人违规占用担保，并设置专门的法律责任，务求“打准”“打痛”。此外，《监管条例》明确了董事会积极追偿的义务，要求董事会审计委员会对涉嫌违法违规行为开展调查、通过各种方式维护上市公司利益。

《监管条例》还突出对违规占用担保的惩治，严格执行退市重整制度，全面严格行政监督管理举措，对违规占用担保、第三方配合造假等恶性违法行为设定罚则。

具体来看，禁止任何人干扰退市决定，加大对违规规避退市行为的监管力度，发挥证监会和最高人民法院的协作沟通机制，防止没有拯救价值的上市公司利用重整程序损害债权人及投资者利益。

在此过程中，证监会强调上市公司要依法真实披露信息，目的就是要从防范、惩处等不同角度加强规制，严厉打击财务造假。同时，就公平披露、配合披露、豁免披露、募集资金披露用途变更等实践中出现的重点问题，通过强化信息披露要求来给出治理良方。

《监管条例》出台时机成熟

目前，我国上市公司已超5000家，随着提高上市公司质量各项举措落地实施，上市公司质量持续提升。但也要看到，部分上市公司的董事高管诚信规范意识不高，上市公司内部监督制约机制时有失效，急需在行政法规层面进一步全面规范上市公司及相关各方的行为，推动上市公司质量提升。

监管部门已经建立了一套包括信息披露、公司治理、并购重组、退市等在内的监管规则体系，但上市公司监管领域缺少一部上承《证券法》《公司法》等基础法律、下接中国证监会和交易所规则，依法规范上市公司及相关各方行为的行政法规。

田利辉指出，当前发布《监管条例》的时机已经成熟，此次文件的修订既贴合上市公司高质量发展的诉求，从并购重组、市值管理、回报投资者方面进行规范鼓励，也强化了严监严管的法治基调，明确监管底线要求，促进上市公司在规范的道路上走高质量发展之路。