IEEPA庭审：美国“影子财政”对中国谈判筹码的警示

来源：中美聚焦

作者：薛子敬伦敦大学亚洲和非洲研究院研究员

釜山峰会达成战术性休战前后，美国国会和最高法院围绕特朗普关税的合理性和合法性展开激烈争论。先是参议院连续两次跨党投票，试图限制特朗普的IEEPA权限，更多共和党人开始加入；后是美国最高法院就特朗普政府依据IEEPA单方面加征关税举行关键庭审。

12月3日，美国财政部长贝森特接受采访时表示，他仍然认为特朗普政府胜出的可能性很大。无论美国最高法院就特朗普的关税做出何种裁决，特朗普政府仍能够推进其关税计划。不过，贝森特同时提到，他将等待最高法院对关税案作出裁决，然后再决定政府是否会利用由此产生的额外收入来推行所得税减免。

综合来看，此案核心不在于关税本身，而在于总统能否以“国家紧急状态”为由，将本属国会的税收权长期握于白宫之手。对中国而言，高法接下来的判决结果将决定未来中美博弈的基本规则。这一案件表明，当今大国博弈的胜负，不再只看技术投资与成本，也要看哪方的制度更稳健、更可预期。

一、IEEPA风波表层之下：美国财政与宪制秩序的再审视

2025年11月5日，美国联邦最高法院就特朗普政府依据《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act-IEEPA）实施大规模关税举行口头辩论。案件名义上围绕一个技术性问题展开——在未经过国会立法授权的前提下，美国总统是否能够以“国家紧急状态”为依据制定、提高或延长关税税率。然而，这一审理的制度意义远大于其案件涉及的贸易政策本身。IEEPA颁布于1977年，原本用于应对国际危机或突发威胁，并未明确涉及一般性税制安排。特朗普政府将其作为2025年伊始对多国征收高额“对等关税”的法理基础，并将这种非常态化行政授权逐步演变为日常治理工具，从而引发了司法、学术和产业界的共同关注。

▲12月3日，美国财政部长贝森特在《纽约时报》主办的峰会上答问时表示，对于和中方达成的贸易协议，包括进购美国大豆，中方在协议的每项承诺上都进展顺利！

在此次口头辩论中，多位大法官不仅询问关税适用范围，更追问“特别关税是否构成税收一部分”。如果答案为肯定，则意味着其应当被视为税收，而税收权在宪法架构中属于国会。换言之，本案的深层司法关切，是总统是否绕过了国会立法程序干涉了财政权力。如果最高法院最终支持行政部门在IEEPA框架下征收关税，这将重新定义税收权力的宪制边界——税收不再完全由国会决定，而可能在白宫行政端形成权力转移。正因如此，即便本案短期内难以改变政策现实，也已经成为检验美国经济治理理念、财政制度走向和三权分立框架稳定性的关键节点。

二、“影子财政体系”：从应急授权到制度结构的无声转移

IEEPA争议之所以引发广泛讨论，一个核心原因在于它揭示了美国近年来正在形成的“影子财政体系”（Shadow Fiscal System）。该概念指：行政部门在常规预算、税制与国会审议体系之外，通过调整关税、行政制裁、资产冻结、行政罚款拨款等方式，获得事实层面上的财政收入与政策动员能力。与传统财政不同，这类收入不必经过国会预算法案或公开审计程序，而往往以“国家安全”和“紧急状态”为名迅速落地，并直接作用于经济运行。因此，影子财政的扩张不仅是法律层面争议，更是影响市场行为、产业结构与全球经济治理稳定性的制度变量。

关税恰是最具代表性的影子财政工具。它在法律上被视为贸易措施，在财政上却能形成可观收入，并且不必经过冗长的国会预算听证、拨款谈判或跨党派协商。此次IEEPA庭审引发司法审查的原因，并非反对行政权参与经济治理，而是担忧该例外机制是否已趋于常态化。一旦大规模关税成为行政部门可长期自主行使的权力，美联储、财政部与白宫在调节经济、影响资本流动和管理通胀方面的职能边界将被进一步模糊，美国以国会为核心的财政制度可能逐渐被架空。

▲美国联邦最高法院。

本案真正考验的不是关税政策的经济效果，而是美国能否继续维持“财政权归立法、执行权归行政、货币权归央行”的治理分工。影子财政扩张意味着未来经济决策更依赖政府权力结构，而非制度化政策过程。这种不确定性将对美国长期经济信誉、全球流动资产和资本定价机制以及市场交易预期形成深远影响。

三、共和党内部的制度裂缝：区域产业与政治诉求的结构性对立

值得注意的是，IEEPA争议并未呈现出传统意义上的两党对立，而是在共和党内部引发明显分裂。2025年10月，美国参议院连续两次以跨党投票方式，试图限制特朗普政府依据紧急状态授权征收关税。首项议案以52票对48票通过，五位共和党参议员加入反对行列。支持者既包括民主党议员，也包括共和党重量级人物，如McConnell、Murkowski、Collins、Paul与Tillis等。表面上这是政策分歧，实质上则反映美国国内产业结构与区域经济利益格局的结构性对立。

支持扩张性关税政策的共和党力量主要来自制造业外迁严重、就业压力较大、对进口竞争高度敏感的州。在这些地区，产业空心化、收入停滞与社会流动性下降，使“保护主义”被视为经济复苏的一种必要回应。而反对者所代表的地区则普遍具有出口依赖、航运经济、能源资源、跨国企业布局与消费结构多元化等特征，对国际供应链稳定性和市场透明度依赖更强。对于这类选区而言，不确定性本身就是成本，而行政化关税意味着制度风险、贸易摩擦和资本外流压力。

▲4月2日，美国总统特朗普在华盛顿白宫展示签署后的关于所谓“对等关税”的行政令。

IEEPA案件揭示的不仅是美国贸易路线争论，更是自由贸易传统与“美国优先”路线之间的长期角力。它折射出美国政治经济结构的分化趋势——全球化受益者与去全球化诉求者正在通过议会投票、司法案件与公共舆论争议表达群体的利益诉求。这一结构性对立趋势并不会因法院裁决而消失，而将继续影响重塑美国未来一个时期的产业政策和外交战略。

四、外溢影响与中国观察：制度变量比关税数字更重要

从经济与国际关系视角看，IEEPA争议的最大现实影响不在于关税是否立即取消或恢复，而在于其所引发的长期制度预期变化。对美国而言，如果最高法院认可白宫以行政手段进行大规模征税权，影子财政体系可能获得事实合法性，美国未来经济政策将更易受政治周期影响。经济政策的不稳定性导致企业投资折现率上升、供应链布局趋向短周期化、财政预算规则弹性扩大。若法院限制总统权限，则意味着美国可能重新回归以国会立法、贸易协定和多边机制为主的治理路径，经济制度稳定性将有所提升。

▲10月25日至26日，中美两国经贸团队在马来西亚吉隆坡举行中美经贸磋商。

对全球而言，美国制度不确定性会直接影响国际资本定价、全球贸易金融体系和跨国企业决策模型。当贸易政策不再主要受以生产效率为导向的产业竞争决定，而受国家内部权力结构的波动影响，全球供需关系、结算货币体系和长期投资规划都可能面临更高系统性风险。

对于中国而言，IEEPA案件既不是利好，也不是利空，而是一项需要严肃评估的制度变量。中美在未来相当长时期内仍将保持“竞争—互动—共存”关系。如果法院支持行政关税，美国可能在双边谈判和技术竞争中更频繁使用关税作为施压手段，中国需在供应链安全、关税冲击缓冲机制和多元化市场布局方面提前完善预案。若法院限制总统权力，则可能出现一段政策框架较清晰的沟通与协调窗口，有利于稳定企业预期、减轻不必要摩擦并推动规则型竞争。

无论最终裁决如何，IEEPA案件已经提出一个重要提醒：国际贸易竞争不再仅以成本、规模与技术为变量，美国内部制度稳定性本身正在成为影响全球经济格局的关键力量。

【本文来自微信公众号“中美聚焦”】