新修订的《促进科技成果转化法》施行十周年述评

2015年10月1日起，新修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《促进科技成果转化法》）正式施行，为破解我国科技成果转化难、科技与经济相脱节等难题提供了重要法律保障，该法律的修订是我国深化科技体制机制改革的重要举措，历经十年实践，我国在科技成果转化领域逐步构建起政策支持有力、主体多元协同、服务配套支撑的发展格局，同时也面临着效能有待进一步提升、政策落地还不到位、企业主体地位有待进一步强化等多方面挑战。本文立足十年来的实践，系统梳理《促进科技成果转化法》实施取得的积极进展，深入剖析存在的主要问题，并针对性地提出优化建议，为进一步完善科技成果转化制度体系、助力创新型国家建设提供参考。

一、十年来取得的积极进展

回顾十年来的实践，科技成果转化领域发生了以下重大变化：

（一）科技成果转化的战略地位与作用显著提升

随着《促进科技成果转化法》的深入实施，全社会对科技成果转化的认知和重视程度发生了根本性转变。科技成果转化不再是科技创新链条的“末端环节”，而是成为实施创新驱动发展战略的重要任务，是促进科技创新与产业创新深度融合、培育新质生产力、构建教育科技人才良性循环、实现高水平科技自立自强、建设国家创新体系和创新型国家的关键环节和有效途径。

从实践层面看，地方政府、高校、科研机构、医疗卫生机构、国有企业等多元主体均将科技成果转移转化纳入发展重点。地方层面，31个省份（自治区、直辖市）均将科技成果转化纳入区域科技创新发展规划，部分省份设立专项工作组统筹推进转化工作；许多高校与科研机构将成果转化纳入学科建设、科研评价重要指标，并成立专门的成果转化管理部门；医疗卫生机构探索医疗技术、临床研究成果转化路径，推动医学创新惠及民生；国有企业将成果转化与产业升级、技术改造相结合，逐步打破“重研发、轻转化”的传统模式，多元主体协同推进转化的良好氛围已经形成。

（二）政策法规体系全面建成

以《促进科技成果转化法》为核心，我国已经构建起覆盖成果转化全链条的政策法规体系。中央层面先后出台相关政策文件400余件，涵盖财政扶持、税收优惠、收益分配、服务体系建设等多个关键领域，形成“法律+行政法规+部门规章+规范性文件”的多层次制度体系。

在财政扶持方面，设立技术创新引导专项和科技成果转化引导基金，为成果转化提供资金支持；在税收优惠方面，对科技成果转移转化等给予税收优惠；在收益分配方面，实行以增加知识价值为导向的“基础工资+绩效工资+成果转化收入”的“三元”薪酬体系，多数高校科研机构明确科研人员在成果转化收益中的分配比例不低于50%，甚至提高至70%以上，真正实现“让利于创造者”；在服务体系建设方面，出台支持技术转移机构发展、培育壮大技术经理人队伍的相关扶持政策。北京、上海、广东等地结合区域特点，制定成果转化收益分配、技术交易市场建设等专项政策，中央与地方协同发力，为科技成果转化提供全方位制度支撑。

（三）职务科技成果管理改革成效显著

《促进科技成果转化法》确立的职务科技成果“三权”（使用权、处置权、收益权）下放改革基本落地到位，有效释放了高校科研机构科技成果转化的活力。在此基础上，职务科技成果赋权改革、科技成果资产单列管理、收益分配机制改革深入推进，成为激发高校科研机构转化活力的核心抓手。

在职务科技成果赋权改革方面，通过试点深入推进职务科技成果赋权改革，试点单位通过“先赋权后转化”模式，将职务科技成果部分或全部权益赋予科研团队，明确科研团队在成果转化中的主导地位；在科技成果资产单列管理方面，对职务科技成果转化形成的国有资产实行差异化管理，不纳入事业单位国有资产保值增值考核，降低转化主体顾虑。据统计，十年来高校科研机构职务科技成果转化合同金额从2015年的不足500亿元增长至2023年的超2 000亿元。

（四）国有企业转化潜力得到释放

随着《促进科技成果转化法》及配套政策的实施，国有企业对科技成果转化的重视程度显著提升，转化活力日趋活跃。一方面，国有企业通过建立健全成果转化管理制度，明确转化职责、流程与激励机制，部分央企设立成果转化专项基金，支持内部研发成果产业化；另一方面，国有企业积极与高校科研机构开展合作，通过共建研发平台、联合攻关、技术受让等方式承接外部科技成果，推动产业技术升级。

十年来，国有企业科技成果转化合同金额年均增长率超过15%，转化项目数量占全国总量的比例从2015年的18%提升至2024年的27%，成为连接科技创新与产业应用的重要纽带。

（五）技术转移体系建设深入推进

我国技术转移体系从“基础薄弱”向“系统完善”加速迈进，国家技术转移区域中心、技术交易市场、专业服务机构协同发展的格局逐步形成。

国家技术转移区域中心发挥辐射带动作用，北京、上海、粤港澳大湾区等区域中心整合区域科技资源，搭建跨区域成果转化对接平台，推动科技成果在区域内高效流动；技术交易市场建设取得积极进展，全国建成26家重点技术（产权）交易机构，2024年全国技术合同成交金额突破6.8万亿元，较2015年增长近6倍；涌现出一批以科技成果评估、技术对接、知识产权服务为核心业务的专业机构，部分机构通过市场化运作实现盈利，打破“靠政府补贴生存”的传统模式。

（六）技术经理人队伍培育成效突出

技术经理人作为连接科技成果与市场需求的“桥梁”，其队伍建设十年来得到发展壮大。国家技术转移人才培养基地累计培养技术经理人超过5万名，覆盖高校、科研机构、企业、服务机构等多元主体。技术经理人被纳入高层次人才支持对象，北京、上海、浙江等地将技术经理人纳入地方高层次人才分类目录，在住房、子女教育、科研项目申报等方面给予政策支持。

技术经理人职称晋升通道得到打通。多地出台技术转移专业职称评价标准，将技术转移业绩（如转化合同金额、转化项目数量、经济效益等）作为职称评审的核心指标，打破技术经理人“职称晋升无门”的困境。截至2024年，全国已有超过8 000名技术经理人获得中级及以上职称，人才队伍专业化、职业化水平显著提升。

（七）转化载体能级持续提升

围绕科技成果转化全链条需求，概念验证中心、中试基地、新型研发机构等载体建设深入推进，形成“从实验室到产业化”的全流程支撑体系。

概念验证中心聚焦早期科技成果可行性验证，帮助科研团队降低转化风险，全国已建成概念验证中心超过100家，累计验证科技成果超5 000项；中试基地解决“实验室成果”到“工业化生产”的关键瓶颈，2024年全国中试基地数量突破800家，覆盖新材料、生物医药、高端装备等重点领域；新型研发机构采用市场化运作、企业化管理模式，成为科技成果转化最活跃的载体，江苏产业技术研究院、武汉创新产业研究院、杭州光机所等成为典型代表。例如，江苏产业技术研究院通过“合同科研、持股孵化”模式，累计转化科技成果超3 000项。

（八）科技创业通道全面打通，产教融合格局初步形成

《促进科技成果转化法》及其配套文件鼓励高校师生创业、科技人员创业，支持大学科技园、创业孵化园、高质量孵化器建设，推动科技创业成为成果转化的重要渠道。大学科技园作为支持高校师生创业的核心载体，十年来累计孵化高校师生创业项目超3万个，带动就业超过50万人。创业孵化园与高质量孵化器为科技创业提供空间、资金、政策等配套专业服务。高校周边逐步形成产教融合区域与科教融合园区，如北京中关村大学科技园集群、上海张江高校科技创业园、大零号湾等，实现“教学—科研—创业”协同发展。

在企业培育方面，一批“大学系”上市公司脱颖而出，这些企业以转化高校科技成果而成立，逐步成长为行业领军企业；在创业人才培养方面，高校通过开设科技创业课程、举办创业大赛、建立创业实践基地等方式，培养了一批兼具科研能力与创业意识的复合型人才，推动科技创业生态持续优化。

二、存在的主要问题

尽管成效显著，但也存在不可忽视、有待解决的问题。

（一）科技成果转化效能有待提升，转化质量与效率还不够高

从转化质量看，可转化的高质量科技成果匮乏，大量科技成果停留在实验室阶段，成熟度低、市场适应性差，难以满足产业化需求；从转化效率看，科技成果从研发到产业化的周期较长，平均转化周期达3～5年；从转化效益看，部分转化项目经济效益不明显，据调研，约40%的科技成果转化项目未能实现盈利，成果转化对产业升级的带动作用未能充分发挥。

此外，研究开发与科技成果转化统筹不足也是导致效能偏低的重要原因。高校、科研机构在科研项目立项阶段缺乏对成果转化前景的系统评估，往往以“发表论文、申请专利”为核心目标，导致科研成果与市场需求脱节，形成“研发一批、闲置一批”的现象。

（二）政策法规落实还不到位，执行层面存在梗阻

虽然中央层面政策法规体系已基本健全，但在地方与部门执行层面仍存在“落地难、落实差”的问题。央地之间、东西部之间、行业之间存在显著差异。部分地方政府对科技成果转化政策理解不深入、认识不清，在政策执行中存在“简单复制、机械落实”的情况，未能结合区域产业特点制定针对性举措；部门之间协同不够，财政、税收、国资等政策存在“碎片化”现象，如国有资产监管政策与成果转化激励政策衔接不畅，导致企业、高校科研机构在成果转化中顾虑重重。

同时，政策宣传与解读不足也影响落实效果。部分科研人员、企业对成果转化相关的税收优惠、财政扶持、收益分配、产权管理等政策知晓度低，有关数据显示，仅30%的中小企业了解科技成果转化相关税收优惠政策，政策红利未能充分释放。

（三）企业的成果转化主体地位尚未充分确立，国有企业科技成果转化存在制度性障碍

企业的转化主体地位虽有所强化，但仍需进一步增强。民营企业由于技术吸收能力相对较弱、资金短缺等问题，对科技成果的承接意愿与能力不足；中小企业在成果转化中面临“信息不对称、对接渠道少”的困境，难以获取优质科技成果。

国有企业仍存在明显的制度性障碍。一方面，国有企业审批环节多、周期长，一项科技成果转化项目从立项到落地平均需经过5～8个审批环节，审批周期长达3～6个月，难以适应市场快速变化需求；另一方面，国有资产保值增值考核机制与成果转化风险属性存在矛盾，国有企业因担心“国有资产流失”，对科技成果作价入股、技术转让等行为持保守态度，转化积极性不足。

（四）技术转移体系仍处初级阶段，技术转移服务能力难以满足需求

从技术交易市场看，市场规范化程度还较低，部分技术交易机构存在“重交易、轻服务”的问题，缺乏对科技成果的评估、对接、后续跟踪等全流程服务；市场互联互通不足，全国26家重点技术交易机构数据不互通、标准不统一，难以实现跨区域成果流动。

虽然技术经理人队伍规模快速增长，但专业化水平还较低。部分技术经理人缺乏技术背景、市场经验，以及谈判能力不足，难以有效衔接科技成果与市场需求。技术经理人行业规范尚未健全，缺乏统一的资格认证标准与职业行为准则，行业乱象时有发生。

技术转移服务机构的专业化服务能力参差不齐。多数服务机构以“知识产权代理、技术对接”等基础服务为主，缺乏科技成果评估、转化路径设计、投融资对接等高端服务。许多机构依赖承接政府活动或补贴生存，市场化运作能力不强，难以实现可持续发展。

（五）金融体制与科技创新、成果转化需求不匹配

当前金融体制还不能适应科技成果转化高风险、高投入、长周期的特点。从融资渠道看，科技型企业尤其是初创期企业融资难、融资贵问题依然突出，银行贷款对科技企业的支持力度不足，据统计，仅15%的初创期科技成果转化企业能获得银行贷款；股权融资、债券融资等直接融资渠道对科技企业的覆盖度低，全国科技型企业通过资本市场融资的比例不足5%。

从金融产品看，适应科技成果转化的金融产品匮乏。知识产权质押贷款、科技保险、科技成果转化基金等产品规模小、覆盖面窄，2024年全国知识产权质押贷款余额不足3 000亿元，科技保险保费收入仅占财产险保费总额的0.8%；金融产品创新不足，缺乏针对概念验证、中试等不同转化阶段的差异化金融产品，难以满足全链条资金需求。

（六）转化载体质量总体不高，数量与质量失衡

尽管概念验证中心、中试基地、新型研发机构等转化载体数量快速增长，但“重数量、轻质量”的问题依然突出。许多概念验证中心缺乏专业的验证团队与设备，验证流程不规范，验证结果科学性不足。很大比例的中试基地存在设备闲置、技术水平落后等问题，难以满足企业中试需求。许多新型研发机构定位模糊，偏离“成果转化”核心宗旨，存在经费来源渠道少、转化能力不强、运作不规范等问题，转化成效不明显。

此外，转化载体之间协同不足也影响整体效能。概念验证中心、中试基地、孵化器、新型研发机构等载体之间缺乏有效的联动机制，难以形成“从验证到中试再到产业化”的全流程支撑，导致部分科技成果在转化过程中“半途而废”。

（七）政策体系结构不平衡，市场导向与政府作用协同不足

当前科技成果转化政策体系存在“供给侧政策多、需求侧政策少”的结构性失衡问题。成果转化政策主要聚焦高校科研机构的成果产出与转化激励，如职务科技成果赋权、单列管理、收益分配等供给侧；而企业成果转化扶持、市场需求引导、应用场景开放、用户风险补贴等需求侧政策明显不足，难以有效激发企业对科技成果的需求，导致“供给端有成果、需求端无市场”的供需不匹配现象。

同时，市场配置资源的“决定性作用”与政府“更好作用”之间协同不足。一方面，部分领域存在“政府过度干预”的情况，如对技术交易市场的行政管控过严，影响市场活力；另一方面，在公共服务、风险分担等领域政府作用发挥不足，如缺乏针对科技成果转化的公共服务平台、风险补偿机制，导致市场主体难以有效应对转化风险。

三、若干建议

为更好巩固已经取得的成绩，破解存在的问题，建议启动《促进科技成果转化法》再次修订：

（一）厘清核心概念内涵，避免政策错配与执行偏差

明确科技成果、职务科技成果、科技成果转化的核心内涵，避免因概念模糊导致政策错配与执行偏差。例如，“科技成果”在《促进科技成果转化法》不同条款中的内涵存在明显差异，国家不同的政策文件对“科技成果”有不同的表述。“科技成果”“科技”“技术”之间到底有何不同，尚没有统一的规定。“职务科技成果”“科技成果转化”存在同样的问题。建议尽管启动修订《促进科技成果转化法》，对“科技成果”“职务科技成果”“科技成果转化”给出更为准确的定义，避免政府部门及各地随意解释，随意扩大或缩小其内涵，避免引起混乱。

同时，严格区分“技术转移”与“科技成果转化”的概念差异，两者的政策目标与实施路径不同，避免混淆施策。建议针对技术转移与科技成果转化分别制定专项政策，技术转移政策聚焦“促进成果流动”，如完善技术交易市场、加强跨区域转移合作；科技成果转化政策聚焦“提升转化效能”，如强化成果质量、优化转化流程，确保政策精准性。

（二）推动财税扶持政策平等覆盖，消除主体间政策差异

完善财税扶持政策，确保医疗卫生机构、国有企业、民营企业与高校科研机构享受同等政策待遇。在税收优惠方面，将医疗卫生机构的医疗技术转化、国有企业的技术改造项目、民营企业的成果承接项目纳入税收优惠范围，统一税收优惠标准；在财政扶持方面，设立统一的科技成果转化专项补贴资金，对不同主体的转化项目一视同仁，避免“重高校、轻企业”“重国企、轻民企”的政策倾斜。

同时，针对不同主体的特点制定差异化支持举措。如重点支持医疗卫生机构加快医疗技术临床应用转化，建立医疗技术转化伦理审查快速通道；优化国有企业国有资产监管政策，简化审批流程，建立成果转化容错纠错机制；加大对民营企业技术吸收能力培育支持，提供技术培训、对接服务等，提升民营企业成果承接能力。

（三）确立转化载体法律地位，鼓励和规范其发展

确立概念验证中心、中试基地、新型研发机构等转化载体的法律定位，将其纳入《促进科技成果转化法》及配套法规体系的规范，明确各类转化载体的设立标准、运营规则、权利义务与监管机制。例如，明确概念验证中心的公益属性与市场化运作相结合的定位，规定验证中心的设备设施配置标准、团队资质要求、验证流程规范；明确新型研发机构“成果转化为核心宗旨”的定位，禁止偏离转化目标的经营行为，实行淘汰机制。

同时，加强对各类转化载体的质量监管与评估，建立转化载体动态评估机制，以转化成效（如成果转化数量、经济效益、就业带动作用）为核心指标，推动转化载体从“重数量增长”向“重质量提升”转变。

（四）强化需求侧政策，优化政策体系结构

加大需求侧政策制定与实施力度。一是设立企业科技成果转化专项资金，对企业承接高校科研机构科技成果的项目给予扶持；二是定期发布“科技成果转化需求目录”，引导高校科研机构围绕市场需求开展研发；三是通过政府采购、首购首用等政策，支持转化科技成果的产品推广应用。

通过各种方式或途径，破解供需信息不对称问题。搭建全国统一的科技成果转化供需对接平台，整合高校科研机构的成果资源与企业的需求资源，实现“成果上网、需求上线、精准对接”；鼓励地方政府、行业协会举办成果对接会、专场推介会和路演大赛等，促进供需双方面对面交流合作。

（五）健全勤勉尽责机制与政策澄清机制，保障政策有效落地

国家层面尽快建立科技成果转化勤勉尽责机制，明确高校、科研机构、企业、技术转移机构、专业服务机构、科技人员、技术经理人等在成果转化中的责任边界与免责情形。制定《科技成果转化勤勉尽责认定标准》，对各类主体在转化过程中“已履行合理注意义务、遵守法定程序”的行为，即使转化失败或有非主观过错，也不予追责，消除主体“不敢转、怕担责”的顾虑。

完善科技成果转化政策法规澄清机制，及时解决政策执行中的模糊地带与争议问题。建议国家有关部门定期收集地方、企业、科研机构在政策执行中遇到的问题，通过发布政策解读文件、举办政策培训、在线答疑等方式，及时澄清政策疑问。对争议较大的政策问题，组织专家开展论证，提出明确解决方案，确保政策执行无偏差、不走样。

（六）强化技术转移机构与技术经理人法律地位，提升服务能力

在《促进科技成果转化法》及配套法规修订中明确技术转移机构与技术经理人的法律地位，将其纳入科技服务业重点支持领域。明确技术转移机构“专业化服务”定位，实行资格认定制度，允许其通过技术评估、咨询服务、股权投资等方式实现盈利；支持技术转移机构提升服务能力。

建立技术经理人资格认定机制与持证上岗制度。制定统一的技术经理人资格认定标准，涵盖技术背景、市场经验、职业素养等方面。设立技术经理人资格考试制度，定期组织考试，对考试合格者颁发资格证书。明确规定从事技术转移服务的人员必须持证上岗，禁止无证从业，规范技术经理人行业秩序。同时，进一步完善技术经理人职业发展体系，吸引更多优秀人才投身技术转移行业。

（七）深化金融体制改革，提升金融支持能力

加快金融体制改革，构建适应科技成果转化特点和要求的金融支持体系。针对科技成果转化不同阶段开发差异化产品。建议推出“概念验证保险”，为验证失败提供风险补偿；开发“中试贷款”，给予优惠利率与政府贴息；推出“成果转化债券”，支持企业扩大生产规模。同时，建立科技金融风险分担机制，设立科技成果转化风险补偿资金，降低金融机构风险。

（八）市场导向与政府作用协同发力，形成转化合力

明确市场与政府在科技成果转化中的职责边界，充分发挥市场决定性作用与政府更好作用。在技术交易、成果评估、企业承接转化项目等领域，减少政府行政干预，放宽市场准入，鼓励公平竞争，让市场自主决定成果转化的方向、规模与效率；在公共服务、风险防控、基础设施建设等领域，加大政府投入与政策支持，搭建公共服务平台，完善风险防控体系，为成果转化提供保障。

未来，建议以《促进科技成果转化法》实施十周年为新起点，聚焦问题导向、需求导向，持续深化改革，推动科技成果转化高质量发展，为深入实施创新驱动发展战略、坚持高水平科技自立自强、提高创新体系整体效能、建设创新型国家提供更强有力的支撑。

本文来源于《科技中国》2025年第10期。吴寿仁，上海市科学学研究所学术委员会主任、教授级高工。文章观点不代表主办机构立场。

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