成渝地区双城经济圈国土空间规划获批 全面迈入高质量建设新阶段｜双城经济圈观察㊿

来源：封面新闻

封面新闻记者 李茂佳

日前，国务院正式批复同意自然资源部审查通过的《成渝地区双城经济圈国土空间规划（2021—2035年）》（以下简称“《规划》”）。

根据《规划》目标，要支撑成渝地区双城经济圈建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，更好发挥全国高质量发展的重要增长极和新的动力源作用。

成都春熙路。资料图

成渝地专家学者认为，《规划》获批实施，标志着成渝地区有望真正成为带动西部乃至全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。“战略谋划进入全面建设新阶段。”

国家级规划定调

明确核心发展导向与管控指标

批复明确，《规划》作为国家级国土空间专项规划，是成渝地区双城经济圈空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，也是各类开发保护建设活动的基本依据。

到2035年，成渝地区双城经济圈将落实多项刚性管控指标：耕地保有量不低于7417.58万亩，其中永久基本农田保护面积不低于6327.78万亩；生态保护红线面积不低于1.58万平方千米；城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.32倍以内；用水总量不超过国家下达指标。

成渝地区双城经济圈示意图。

在发展路径上，《规划》提出深化成渝地区协同发展，增强区域整体竞争力和综合承载力，推动西部陆海新通道建设，深度融入共建“一带一路”，支撑新时代西部大开发，加强与京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角地区等区域重大战略地区的协同联动。

重庆解放碑商圈。资料图

《规划》还指出，打造新时代更高水平的“天府粮仓”，加强对四川盆地集中连片优质耕地的重点保护。共保“巴山蜀水”生态空间，加强对四川盆地周边岷山—邛崃山—凉山、米仓山—大巴山、武陵山、大娄山等重点生态区的全面保护，统筹跨区域生态系统治理与修复，筑牢长江上游生态屏障。

同时，加快推动现代化城市群和都市圈建设，优化城镇和产业创新空间布局，提升重庆、成都中心城市综合能级和国际竞争力，培育发展重庆、成都现代化都市圈，促进融合发展，形成特色鲜明、布局合理、集约高效的城市群发展格局。建设区域一体化的现代基础设施网络，强化成渝地区门户枢纽功能，合力建设世界级机场群和轨道上的双城经济圈，形成国际性综合交通枢纽集群。

四大创新突破

为成渝“双圈”建设注入强劲动力

作为国家级国土空间专项规划，此次获批对成渝地区双城经济圈建设究竟有何重大意义？

西南财经大学教授、西财智库首席经济学家汤继强指出，首先，空间底线约束奠定高质量发展基础，《规划》划定了耕地保有量、生态保护红线、城镇开发边界三条核心控制线，这些刚性约束为可持续发展提供了明确的空间保障。

“其次，《规划》首次为成渝两地提供了跨行政区划的统一空间蓝图，从制度设计上推动成渝双城从竞争走向深度融合，破除行政壁垒。”

汤继强教授表示，《规划》还重点部署共建‘世界级机场群’和‘轨道上的成渝地区双城经济圈’，通过构建区域一体化交通网络，大幅降低两地连接成本，为经济要素高效流动提供硬件支撑。

重庆江北国际机场。资料图

成都天府国际机场。资料图

重庆前沿区域经济研究院院长李勇认为，《规划》以国家层级的政策指导与约束力，将成渝地区发展从地方自发协调提升为全国统一部署，有利于打破省域边界，实现统一空间管控。

“同时，《规划》整合交通、水利、能源等多领域资源，实现‘一张蓝图’统筹推进，避免重复建设与规划冲突，助力成渝地区深度融入国家重大战略，吸引中央项目资金与跨区域协作资源。”李勇研究员认为。

汤继强教授进一步阐释了《规划》的四大创新突破：一是实现从战略蓝图到空间坐标的转化，将抽象战略定位细化为具体管控边界，解决了以往规划“落地难”问题；二是秉持开发与保护并重的系统思维，平衡农业、生态、城镇三大空间，避免单一开发导向；三是体现了安全发展的前瞻理念，专门强调增强对地震、地质灾害等自然灾害的应对能力；四是注重构建文化生态共保体系，赋予成渝地区文化传承与生态保育的综合定位，超越了单纯经济功能区的局限。

重塑全国发展格局

激活西部增长动能

两位受访学者均认为，尽管规划的实施意义重大，但在落地过程中仍可能面临多重困难。

李勇研究员指出，省域与市域间的利益差异、行政壁垒可能导致跨省重大项目在土地使用、财政分摊等方面产生博弈，地方需求与中央要求、资金投入与体制机制之间可能存在不匹配。

“同时，‘一张蓝图’的落地还面临数据标准不统一、部门信息孤岛、隐私保护等问题。城乡发展不平衡、人才、资本、产业等要素流动障碍，以及生态保护与修复的利益冲突，也亟待建立完善的生态补偿机制予以破解。”

成都高新区。资料图

汤继强教授补充说，当前各级国土空间规划编制进度不一，存在规划体系不完整问题；三条控制线与专项规划间存在空间冲突，部分基础设施建设落地困难；成渝地区仍存在政策支撑不足、市场政务衔接不畅等行政壁垒；规划调整周期长与项目落地时效性要求高的矛盾也需妥善应对。

针对上述问题，汤继强教授提出四点建议：完善规划传导机制，加快市县级国土空间总体规划和专项规划编制，建立有效的规划传导路径，确保上位规划要求落实到具体建设中。

同时，创新空间协调平台，建立跨部门空间协调机制，在“一张图”上解决各类规划矛盾，推广功能区思维，探索经济区与行政区适度分离改革。第三，建立弹性管理机制，创设弹性空间规模指标快速投放机制，预留机动指标应对发展不确定性，平衡规划刚性与灵活性。

此外，强化数字化治理能力，建设完善国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现对规划全生命周期的动态监测与评估。

两江协同创新区。资料图

两位专家均表示，随着《规划》的深入实施，有望从两个层面重塑全国发展格局。

在区域协同层面，通过西部陆海新通道建设，构建连接成渝与京津冀、长三角、粤港澳大湾区的综合交通走廊；通过共建电子信息、智能网联新能源汽车、装备制造等产业集群，形成与东部地区的产业互补关系；通过协同推进前沿科技攻关，融入全国创新链条。

而在国家发展层面，《规划》将推动成渝地区成为西部核心增长极，助力改变东西部发展不平衡格局；通过深度融入共建“一带一路”，成渝地区将建设成为西部内陆开放门户，构建连接中亚、东南亚、欧洲的陆路通道，拓宽我国经济发展战略纵深；其探索的“强化核心城市带动、保护生态本底、挖掘内需潜力”的发展模式，也将为其他西部地区提供高质量发展借鉴。