美国央行简史：08年金融危机以来美联储职能扩张

（学之智经济原创）

2008年全球金融危机是美联储职能演进的又一个分水岭。危机的爆发意味着此前以格林斯潘为代表的“轻触式监管”和过度依赖货币政策的模式被证明存在巨大缺陷。危机后，美联储的职能发生了深刻的、结构性的扩张，对格林斯潘时代的“建设性模糊”进行了一次彻底修正。

2008年金融危机暴露出金融监管体系的严重缺陷

2007年至2009年的金融危机，源于美国抵押贷款市场的崩溃，并迅速蔓延至全球。这暴露了美国金融监管体系的严重缺陷，可系统性地归纳为以下几点。

首先，金融监管严重碎片化，存在重叠与空白并存。美国的金融监管体系是在历次危机中打补丁形成的，机构林立，权限交错。

在监管重叠方面，对于大型金融集团，可能同时受到美联储（FRS）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）以及州一级监管机构的共同监管。这种模式造成了监管标准不一、沟通成本高昂、金融机构疲于应付，甚至出现监管竞争和监管套利，即金融机构将业务转向监管最宽松的机构下属。

在监管空白方面，大量新兴和高风险的金融活动处于监管真空地带。尤其是场外衍生品市场野蛮发展，如信用违约互换因其在场外交易几乎不受监管，巨大的风险头寸成为引爆金融危机的火药桶。这还形成了巨大的影子银行体系，包括投资银行（如雷曼兄弟）、货币市场基金、对冲基金等非银行金融机构，从事着与传统银行类似的信用中介活动，却不受美联储对商业银行的资本金和流动性要求等严格监管的约束。

其次，危机前的监管模式是微观审慎的，即各个监管机构只负责确保自己管辖范围内的单个金融机构的健康与稳定，缺乏宏观审慎视角。

由于没有一个机构被赋予使命和工具，去监测和应对整个金融系统层面不断累积的风险，因而被称为missing the forest for the trees。诸如金融机构行为的同质化、资产价格泡沫、整个体系的杠杆率过高、以及金融产品与机构之间盘根错节的关联性等系统性风险，完全处于监管的盲区。

尤其是对具有系统重要性的金融机构，没有额外的监管要求，造成了大到不能倒问题。当这些巨头陷入困境时，政府除了用纳税人的钱救助之外别无他选，这扭曲了市场纪律，助长了道德风险。

再次，在金融自由化的思潮下，对消费者的保护被严重忽视，使得掠夺性借贷盛行，高风险信贷规模急剧扩张。

贷款机构为不具备还款能力的借款人发放了大量高风险、高费用的次级抵押贷款。这些贷款文件复杂，其中隐藏着诸如“气球式付款”或利率重置等陷阱条款。

什么是气球式付款？借款人在贷款期内（比如前5年或10年）只支付非常低的月供，通常是只还利息，或者连利息都未能完全覆盖，但在贷款期末会有一笔巨大的、一次性支付的尾款到期，这笔尾款就是“气球付款”。

什么是利率重置？贷款在初始阶段（通常为2年或3年）提供一个非常低的诱惑利率，在这个阶段结束后贷款利率会根据某个市场基准利率（如LIBOR）加上一个固定的利差进行周期性调整（例如每年调整一次），使得还贷压力逐渐加大。

然而，监管机构普遍认为市场会自律，对这类明显损害消费者利益、同时也在堆积金融风险的行为采取放任态度。宽松的贷款标准创造了虚假的需求，吹大了房地产泡沫，并为后续的抵押贷款违约和衍生品崩盘埋下了祸根。

《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》

《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，简称《多德-弗兰克法案》）是美国自1930年代大萧条以来最全面、最严厉的金融监管改革法案。该法案的目的在于直接应对2008年全球金融危机所暴露出的金融监管缺陷，防范系统性风险、终结大而不倒的困局、保护消费者免受金融欺诈。主要发起人是参议院银行委员会主席克里斯托弗·多德和众议院金融服务委员会主席巴尼·弗兰克，从2009年初提出初步方案，到2010年7月由奥巴马总统签署成为法律。

《多德-弗兰克法案》长达数千页，内容庞大复杂，涵盖了金融系统的方方面面，标志着美国金融监管从“轻触式监管”向“主动积极干预”的转变。总结起来，有5个核心支柱。

一是设立金融稳定监督委员会，建立宏观审慎监管框架。该委员会由财政部部长领导、美联储主席等主要监管机构负责人组成，负责监测和识别整个金融体系面临的系统性风险。委员会有权将任何对金融稳定构成潜在威胁的非银行金融机构（如大型保险公司、对冲基金、AIG等）指定为系统重要性金融机构，并将其置于美联储的强化监管之下，包括更高的资本金、流动性要求、杠杆限制和压力测试等。

二是建立有序清算机制，终结大而不倒。为解决雷曼兄弟倒闭时政府缺乏处置工具的困境，该法案赋予联邦存款保险公司一项新的权力，使其能够有序清算濒临倒闭的、具有系统重要性的大型金融公司。这不但避免使用纳税人的钱进行救助，也能防止大型金融机构无序倒闭而引发整个金融体系的崩溃。同时推行“沃尔克规则”，原则上禁止吸收存款的商业银行从事自营交易，并严格限制投资对冲基金和私募股权基金。

三是将场外衍生品纳入监管，增加透明度和问责力度。在2008年金融危机中，几乎不受监管的信用违约互换等衍生品被认定为罪魁祸首。法案要求绝大多数标准化衍生品必须通过中央清算所进行交易和清算，并向监管机构报告。这大大增加了市场的透明度，降低了交易对手风险。

四是设立消费者金融保护局，加强消费者权益保护。这是一个独立的监管机构，设在美联储系统内，但拥有独立的预算和主任任命。消费者金融保护局统一负责监管各类消费金融产品和服务，如抵押贷款、信用卡、学生贷款等，试图从源头上杜绝导致次贷危机的掠夺性贷款等行为。它有权制定规则，并打击不公平、欺诈性或滥用性的金融行为。

五是设立信用评级机构问责制，强化投资者保护与公司治理。加强对信用评级机构的监管，降低金融市场对评级机构的过度依赖，并增加其透明度。还要求上市公司就高管薪酬进行股东咨询性投票，并赋予监管机构追回高管基于不准确财务报表所获薪酬的权力。

《多德-弗兰克法案》存在较大争议。支持方认为，该法案极大地增强了金融体系的韧性和稳定性，使金融监管现代化，有效保护了消费者和纳税人，是防止下一次危机的必要防火墙。反对方认为，法案过于复杂和繁琐，显著增加了金融机构的合规成本，这些成本最终会转嫁给消费者。同时，批评者认为它可能抑制信贷的可获得性，并阻碍经济增长。

2018年，美国国会通过了《经济增长、监管救济和消费者保护法》，对《多德-弗兰克法案》进行了部分修正。主要提高了被认定为系统重要性银行的资产门槛，为数以千计的中小银行减轻了监管负担，部分放松了监管要求。不过，法案的核心框架和针对最大型金融机构的严格监管至今依然保留。

2008年后美联储监管职能显著扩大

金融危机暴露了原有监管体系的巨大漏洞，即美联储过于关注货币政策的宏观经济目标，却忽视了对整个金融体系风险的宏观审慎监管。危机后，美联储的监管职能显著扩大，逐渐从“救火队”向“防火员”转型。

首先，美联储成为宏观审慎监管者，这是最核心的职能扩张。美联储的角色从主要监管单个银行的安全，扩展到监控和防范整个金融系统的风险，目的在于防止系统性金融风险。美联储在新成立的金融稳定监督委员会扮演核心角色，负责识别和应对整个金融体系面临的威胁。美联储每年对大型银行控股公司进行强制性压力测试，评估其在极端不利经济情景下的资本充足率和韧性。这成为迫使银行积累更多资本、增强抗风险能力的最有力工具。其次，加强对影子银行体系的监管。危机前，像雷曼兄弟、AIG这样的非银行金融机构几乎不在美联储的监管范围内。危机后，美联储被赋予更多权力，将大型投资银行、保险公司、对冲基金等可能引发系统性风险的非银行金融机构纳入监管范围。对这些机构的资本、风险管理和流动性提出要求，填补了巨大的监管空白。

第三，在美联储体系内新设立了独立的消费者金融保护局。美联储为该机构提供资金，并与其在消费者保护领域紧密合作。专门负责保护公民在金融产品和服务方面的权益，打击掠夺性贷款等不公平行为。

第四，加强对支付系统风险的监管。除了监管金融机构以外，美联储还对具有系统重要性的金融市场公用设施进行监管。如对清算和支付系统的监管，确保其即使在压力时期也能稳定运行。

第五，加强全球系统协。美联储积极与全球其他主要中央银行（如欧洲央行、英国央行）合作，共同制定全球银行业的监管标准（如《巴塞尔协议III》），并通过货币互换协议等工具，共同维护全球金融稳定。

总之，2008年金融危机后，美联储的职能实现了从货币政策执行者到金融稳定总守护者的转变。 它不再仅仅通过利率工具来调节经济，而是拿起了一套强大的宏观与微观审慎监管工具，直接深入到金融机构的资产负债表和风险管理中，试图从源头上遏制系统性风险的积累。

此外，美联储货币政策职能也出现显著扩张趋势。在2008年全球金融危机和2020年新冠疫情中，美联储为应对前所未有的市场休克，不再仅仅通过贴现窗口向商业银行提供贷款，而是通过“量化宽松”等非常规货币政策，直接、大规模地介入金融市场。作为货币政策的制定者和执行者，美联储从传统的 “最后贷款人” 扩展为“最后做市商”，权力和资产负债表以前所未有的速度膨胀。

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