林耕置换，湖南何以破局

精彩导读

11月16日，省厅举办第三期“青思享·自然说”。现场，3位“青年调研标兵”和2位基层青年代表分享调研思考和乡村改革攻坚故事。“湖南自然资源”陆续摘录刊发分享内容，供交流参考。

耕地作为农业发展之基，农民安生之本，一直以来都是建设农业强国、推动乡村振兴的“关键子”。然而近年来受极端旱涝天气影响，耕地保护正面临严峻的形势与挑战。

在精准把握湖南农情水情的基础上，湖南省委创造性地提出了“构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制”的改革构想，并于2024年9月将其列入全省首批重点改革事项之一。

2025年3月，伴随着改革实施方案的出台，一场关乎耕地保护与灾害防治的变革浪潮开始在湖湘大地蓬勃涌动。方案提出的“协同推进汛旱并防与耕林园地置换”也在各地开启了试点探索，其本质就是通过将山上的坡耕地改为林地，山下的平原林地置换为耕地的方式，来解决农业生产中的“空间错配”问题，以此达到水土保持和防汛抗旱目的。

▲ 2025年2月，省厅召开构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制改革专题会议

为推动此项改革举措更好落实落地，笔者深入田间地头，围绕改革推进的难点堵点问题展开了沉浸式调研。

困局之思：林耕置换面临“四难”困境

林耕置换作为一项惠农利民的改革举措，可为何还是推进受阻？笔者认为，这是源于土地置换并非简单的用途变更，而是一项涉及多部门事权、多条线资金、多利益主体的系统工程，在统筹协调上确有难度。

一是置换范围的划定难以科学评估。当前确定林耕置换范围主要依靠国土三调的坡度数据，但仅凭坡度很难准确评估土地的宜耕性和宜林性。比如：部分<6度的林地不具备农业生产条件，部分>15度的陡坡耕地也不适宜种植林木。

二是置换双方的利益诉求难以协调。受国家政策、市场价格等因素影响，林耕地的经济收益、补贴标准存在较大差异性。主要表现在耕地补贴大于林地，经果林的收益则高于粮食，实施林转耕与耕转林后，很难完全满足农户“补贴收益不减少”的诉求。

三是置换资金的统筹投入难以实现。农林水等各线下达的财政资金种类虽多，但分散不集中，整合资金用于汛旱并防与林耕置换存在壁垒。另外，置换项目收益回报周期长，难以撬动社会资本参与，资金筹措陷入瓶颈。

四是林耕置换的土地难以长效利用。土地用途改变后，农业生产所需的水电路等设施在短时间内难以配备到位，需要持续投入资金，经过长期改造才能达到稳产高产、旱涝保收水平。而地方财力紧张、劳动力不足、产业收益微薄等多重制约，很容易导致林耕置换后，再次陷入“无人种、无人管”的撂荒困局。

破局之钥：算好四本账、建好四个机制

笔者认为，破解上述困局，关键要树牢“算大帐”思维，从体制机制上着力，强化技术、资金、政策等多维要素支撑，才能切实构建起全域协同、精准高效的改革大格局。

第一、摸清生态账，探索林耕置换潜力评价机制。

坚持以适宜性评价为依据。建议将最新年度国土变更调查数据库与林业一张图数据库套合，筛选出坡度≤6°的林地图斑和坡度≥15°耕地图斑，综合考虑土壤地形、耕作便利度、立地条件等生态要素，逐地块开展宜耕性和宜林性评价，确定置换潜力。

▲ 笔者在桃源县理公港镇测量山坡耕地的坡度等指标，进行宜林性评价

坚持以群众需求为导向。充分发挥片组邻三长制组织体系优势，发动片、组、邻长通过入户走访、政策宣讲等方式，逐级征求群众置换意愿，推动形成“适宜性评价+民主决策”的双评定模式。

第二、盘活经济账，完善多元化资金统筹机制。

整合财政资金。积极争取上级财政资金支持，鼓励基层搭建林耕置换银行，按比例提取高标准农田建设、水利工程、乡村振兴项目等各类涉农资金，组成林耕置换专项资金存入银行，实现“多个渠道引水、一个池子蓄水”。

吸纳社会资本。可通过招标选择置换项目的实施主体，采取“社会资本筹资实施、政府以奖代补”模式，吸引社会资本参与，推动财政社会等多方资本向林耕置换集聚。例如：广东省东源县在林耕置换项目建设过程中采取“EPC+O”模式，引入优质社会资本运营，有效减轻了地方财政压力。

▲ 东源县通过将平原林地转为耕地，提升耕地连片度，成功吸引东源致鲜、美林油茶等10余个产业项目入驻，投资总额达70亿元

第三、算好民生账，完善换地农民权益保障机制。

制定精准合理的利益补偿政策。分类测算置换补偿标准，林转耕需补贴林木采伐、土地复垦等成本，耕转林则需补贴苗木购置、栽种管护等成本。

完善强农富农的利益联结机制。土地置换不仅要输血，还要造血。耕地转林地后，可引导农户发展油茶、竹木产业，探索龙头企业+合作社+农户的共富模式，在土地流转出租、技术指导、订单兜底收购等方面开展长效合作，实现规模化种植、产业化经营，帮助农户获取租金+务工双重收益。例如：贵州省铜仁市敖寨乡将山上的上千亩耕地转为林地后，流转给种植大户改种油茶，经济效益显著提升。

▲ 敖寨乡实施“耕转林”后种植的油茶

林转耕后，可推广套间种经果林、中药材、蔬菜等经济价值较高的作物，增加耕地单位面积产值，保障农户收益不减少，消除农民后顾之忧。例如：汉寿县在纽口河社区实施林耕置换，将林地改成耕地，建成蔬菜种植基地，社区村民李敏杰家每年可多增收三四万元。

▲ 汉寿县实施林转耕后建成的蔬菜基地

第四、谋划长远账，构建“林耕置换+”政策协同机制。

释放政策叠加效应。加强林耕置换与高标准农田建设、全域土地综合整治等项目政策的衔接落地，推动置换土地提级、提质、提效。置换后的耕地应及时划入永久基本农田，优先开展高标准农田建设，通过培肥土壤、完善灌排设施，提升农田汛旱防御能力。

挖掘土地多元价值。支持发展林下经济、稻鱼稻虾复合种植、农旅融合新业态，延长林耕地产业链、价值链，提升土地经济效益，确保土地置换后能够长期稳定利用。

▲ 在田间推广稻鸭复合种养

协同推进汛旱并防与林耕置换是一项富于前瞻性、创新性的改革工作。笔者在交流活动现场倾听了嘉宾点评分享后，更深刻感受到，把林耕置换这幅“大写意”转化为“施工图”，不仅要从更高站位、更广视角上谋篇布局，抢抓“十五五”规划编制机遇，做好目标、规划、项目协同。更需要鼓励基层结合实际，大胆探索，理顺林耕置换流程，并通过总结、提炼实践经验完善制度设计。相信在“基层”与“顶层”的多维互动和双向赋能下，一定能把林耕置换改革不断推向深入，在三湘四水间书写下林田相适、水地相融的壮美篇章。

来源：湖南自然资源