案说反垄断之十：为何校服采购经过招标程序仍触犯《反垄断法》

2025年10月31日市场监管总局公布的《整治滥用行政权力排除、限制竞争专项行动案件（第二批）》[1]中，排在首位的是珠海市两个区教育局在校服采购中滥用行政权力排除、限制竞争案件。无独有偶，在9月9日市场监管总局公布的《整治滥用行政权力排除、限制竞争专项行动案件（第一批）》[2]中，也查处了一起丹东市某区教育局校服采购滥用行政权力排除、限制竞争的案件。为何校服采购容易触犯《反垄断法》？本文不妨对此作一分析。

一、案件介绍

01、珠海市两区教育局案

珠海市两区教育局从2020年开始，分别通过招标确定本辖区校服的2家供应商，明确辖区内中小学校服由指定供应商生产销售，并通过微信公众号提醒本辖区学生家长通过指定销售渠道购买校服等方式，限定学校和家长购买指定供应商提供的校服。此外，两区教育局在签署中标协议或合同中明确，校服相关知识产权将授予中标企业，其后珠海市两区教育局下属单位通过不同方式授予中标企业校服相关知识产权。中标企业获得校服相关知识产权授权后，为阻止其他经营者进入该区域校服市场，以侵犯知识产权为由向相关监管部门举报，致使部分经营者受到相关主管机构处罚，加重对两区中小学校服市场的封锁效应，强化限定校服供应商行为的排除、限制竞争效果。

珠海市两区教育局上述行为违反了《反垄断法》第三十九条规定。经广东省市场监管局执法调查，两区教育局于2024年11月与校服生产供应商签署解除合同协议书，停止相关知识产权的独占许可授权，恢复相关市场公平竞争秩序。

02、丹东市某区教育局案

丹东市某区教育局于2024年5月召开会议决定统一组织各学校开展校服采购活动。同年7月，发布所属中小学学生装采购征集公告，经评审，3家企业入围，随后签订《成交通知书》。同年9月，制定印发文件，明确区属学校在入围供应商范围内选择供货企业。

丹东市某区教育局违反了《反垄断法》第三十九条、第四十五条规定。经辽宁省市场监管局执法调查，该区教育局公开废止问题政策文件，不再限制学校、家长自主选择校服采购企业，落实公平竞争审查制度，恢复相关市场公平竞争秩序。

两案比较

二、案件评析

01、校服生产销售属于充分竞争的市场

根据2025年4月20日起施行的《公平竞争审查条例实施办法》第十条第（一）项规定，设置特许经营权或者以特许经营名义增设行政许可事项，需有法律、行政法规依据或者经国务院批准。显然，校服生产销售不属于政府特许经营事项，而是充分竞争的市场。涉案教育局通过招标或采购征集的方式，确定生产销售校服的供应商，阻止其他经营者生产相关校服，排除、限制了其他校服经营者进入当地相关市场，影响了公平竞争市场秩序。

02、虽然选定校服供应商采取了公平竞争方式，但要求学校和家长只能从指定供应商处购买校服，限定或变相限定了单位或个人购买其指定的经营者提供的商品，违反了《反垄断法》第三十九条的规定

涉案教育局通过招标或采购征集的方式，最终确定了两到三家校服供应商，表面上看经过了公平竞争程序，但在确定了供应商后，要求学校和家长只能从指定的这两到三家供应商处购买校服，影响了消费者的自主选择权，违反了《反垄断法》第三十九条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”的规定。因此，尽管其前期通过公平竞争方式选定了校服供应商，但最终限定或变相限定了学校和家长的购买渠道，剥夺了消费者的自主选择权。

03、丹东市某区教育局印发文件明确要求学校在入围供应商范围内选择供货企业，违反了《反垄断法》第四十五条规定

丹东市某区教育局除了限定采购指定供应商生产的校服外，还制定印发文件，明确区属学校在入围供应商范围内选择供货企业，违反了《反垄断法》第四十五条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”。

04、指定供应商不能以享有校服知识产权授权为由排除、限制竞争

在珠海两区教育局案中，珠海两区教育局在签署中标协议或合同中明确，将校服相关知识产权授予中标企业。其后珠海市两区教育局下属单位通过不同方式授予中标企业校服相关知识产权。中标企业获得校服相关知识产权授权后，以侵犯知识产权为由向相关监管部门举报，阻止其他经营者进入该区域校服市场。

本案涉及知识产权法与反垄断法的竞合问题。知识产权具有法定的垄断属性，但知识产权权利人对知识产权的行使有一定边界，即不得滥用知识产权，排除、限制竞争。《反垄断法》第六十八条规定，“经营者依照有关知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为，不适用本法；但是，经营者滥用知识产权，排除、限制竞争的行为，适用本法。”知识产权权利人超过这一边界，即进入反垄断法调整的范围。

珠海两区教育局案中，由于教育局在行政行为中限定购买，已构成行政垄断，中标企业所获得的知识产权授权具有不法利益。中标企业以知识产权打击竞争对手，加重了对两区中小学校服市场的封锁效应，强化了限定校服供应商行为的排除、限制竞争效果，不但其所获得的知识产权授权不应受到保护，甚至还可能因滥用知识产权，排除、限制竞争而受到查处。

三、限定校服务采购案件产生的原因分析

笔者注意到，除市场监管总局今年公布的两批《整治滥用行政权力排除、限制竞争专项行动案件》外，在2022年公布的五批《制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动案件》中，其中第一批的案件8湖南省市场监管局纠正郴州市教育局滥用行政权力排除、限制竞争行为[3]，第二批的案件9安徽省市场监管局纠正阜阳市教育局滥用行政权力排除、限制竞争行为，案件10安徽省市场监管局纠正阜阳市临泉县教育局滥用行政权力排除、限制竞争行为[4]，以及市场监管总局官网2022年3月发布的重庆市市场监管局纠正合川区教育委员会滥用行政权力排除、限制竞争行为[5]，2021年3月发布的广东省市场监管局依法纠正普宁市教育局滥用行政权力排除、限制竞争的行为[6]，2021年11月发布的吉林省市场监管厅纠正松原市教育局滥用行政权力排除、限制竞争行为[7]，均为限定校服采购案件。可见，教育行政部门限定校服采购并非个案，而是具有一定普遍性。

为何会出现如此多的限定校服采购案件？早在2015年6月18日，教育部、工商总局、质检总局、国家标准委联合制定了《关于进一步加强中小学生校服管理工作的意见》（教基一〔2015〕3号）[8]。意见强调，“校服被形象地称为中小学生的‘第二层皮肤’，其质量关系学生的健康成长，式样影响学生的形象和气质养成。”要求“采购单位在进行校服招标采购时，要在合同中标明校服执行标准。生产企业应严格执行国家相关标准要求组织生产”“各地教育行政部门和学校要明确相关要求，确保采购单位在接收校服时进行检查验收，查看产品质量检验报告和质量标识”“采用代收费定向采购的地区，教育行政部门可依法制订校服采购操作规范程序和统一采购合同，全程公开采购过程”，对校服质量标准、质量检验、采购流程等作出了明确规定，同时，意见还对“有效规范校服市场”提出要求，“各地教育行政部门要加强对采购单位指导，不得违反市场原则采取‘定点’、‘定商标’等方式干涉交易。教育、工商、质监部门要严查对本地校服生产企业进行地方保护的行为，充分保障校服市场公平。”应该说，意见对校服采购中可能出现的干扰市场行为作出了一定预判，特别指出不得违反市场原则采取“定点”、“定商标”等方式干涉交易，要充分保障校服市场公平竞争。

由于校服质量事关学生健康成长和学生学校形象，各地教育行政部门为严把质量关，积极主动作为，甚至亲自主持或参与校服供应商的遴选。如广东省教育厅、广东省工商行政管理局、广东省质量技术监督局2017年3月7日制定的《关于进一步加强中小学生校服管理的意见》（粤教后勤〔2017〕2号）就明确规定，“由地级以上市或县（市、区）教育行政部门按照法定程序公开招标，确定5家以上（含5家）校服生产企业作为本市或县（市、区）校服生产和供应商。”[9]由于彼时《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）刚刚发布不久，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》尚未发布，虽然《反垄断法》已实施将近10年，但行政机关防范滥用行政权力排除、限制竞争的意识并不强。

但随着公平竞争审查制度的持续推动实施，2022年将公平竞争审查制度明确写入新修订的《反垄断法》，以及《公平竞争审查条例》及其《实施办法》的出台，行政机关公平竞争审查和防范滥用行政权力排除、限制竞争的意识在不断增强。比如，广东省教育厅、广东省发展改革委、广东省工业信息化厅、广东省财政厅、广东省市场监管局2025年4月28日制定的《关于加强中小学生校服管理工作的指导意见》（粤教后勤〔2025〕2号），就已不再规定由基层教育行政部门招标确定校服供应商，而是强调要“强化公平竞争。各地教育行政部门及中小学校要遵照《中华人民共和国反垄断法》有关要求，加强对校服采购的指导监督，不得违反市场竞争原则，擅自采取‘定点’、‘定商标’等方式干涉交易；不得通过入围方式设置备选库、名录库、资格库；不得对本地校服生产企业采取地方保护，不得滥用行政权力，妨碍供应商进入本地市场，限定或变相限定购买特定经营者提供的商品。各级教育行政部门一般不得作为采购单位采购校服，不得强制学校或者学生购买校服。”明确校服供应商的采购主体是学校，家长和学生是校服选用的主要参与者，真正将校服采购的自主选择权交还给学校和家长。

●注释：

[1]市场监管总局2025年10月31日发布，https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/xzjj/art/2025/art_e99521f9a2c449adace23df8eabef21a.html。

[2]市场监管总局2025年9月9日发布，https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/xzjj/art/2025/art_ee0ee517c7ce41be91da2d0791fafe89.html。

[3]市场监管总局2022年6月9日发布，https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/xzjj/art/2022/art_39886760a66b4708b423dad45b018787.html。

[4]市场监管总局2022年7月29日发布，https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/xzjj/art/2023/art_789c86216e744ac3926b008ebde116f9.html。

[5]市场监管总局2022年3月30日发布，https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/xzjj/art/2022/art_f62257dfe5d24f84b23a5e118dd916b1.html。

[6]市场监管总局2021年3月31日发布，https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/xzjj/art/2023/art_6f08357fca2840dda87e5b84d7a10c5a.html。

[7]市场监管总局2021年11月18日发布，https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/xzjj/art/2021/art_9d150a5e1db944cca20cf26be49148a1.html。

[8]中华人民共和国教育部网站，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/jcys_jyzb/201507/t20150710_193362.html。

[9]广东省人民政府官网，http://www.gd.gov.cn/zwgk/gongbao/2017/9/content/post_3365364.html。

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