解·析｜如何理解上海“要创新治理理念、模式、手段”建设现代化人民城市

来源：滚动播报

（来源：上观新闻）

11月18日，上海市贯彻落实中央城市工作会议精神推进大会举行。市委书记陈吉宁指出，要创新治理理念、模式、手段，不断推进城市管理的数字化智能化和城市服务的精细化精准化。对于上海这样一座超大城市而言，城市的核心竞争力来源于要素的集聚性和多样性，而由此带来的治理挑战也给城市治理创新提出了新要求。深入学习贯彻中央城市工作会议精神，需要深刻领会坚持人民至上这一重大原则，围绕治理理念、模式和手段创新，持续提升城市生活品质，增进民生福祉。

一、创新治理理念，坚持人民至上

对上海这样一座超大城市来说，治理理念创新的关键在于，既要在国家现代化城市体系建设大格局下系统思考和深入谋划城市功能的实现，又要调和不同群体的差异化甚至是相互矛盾的需求。这就要求我们坚持人民至上，将人民群众期待与城市治理效能提升结合起来，进一步深化改革实践，以应对各种新挑战、满足人民群众新期待。

为了应对传统城市管理柔性不足、适应能力不够、满意度不高的挑战，治理理论被引入城市工作领域并逐渐成为学界和实务界共同关注的焦点。城市治理强调推动城市政府与利益相关者之间形成合作关系，以此促进城市能级的总体提升。因此，城市治理理念创新的关键一招是将城市的不同行动主体和利益相关者纳入到公共决策之中，以此落实城市“依靠人民、为了人民”的价值取向。

从行政管理层级来看，超大城市治理理念创新的贯彻落实关键看基层。截至2024年末，上海常住人口达到2480.3万人，其中，外来常住人口983.5万人，占人口总数的近40%。人口高流动、居住多样化以及广泛的职住分离，对政府供给公共产品的能力提出了更高要求。优化公共服务供给、治理运作机制、参与监督反馈、法治规则保障、社会组织动员成为创新城市治理理念、提高城市治理效能的基本路径。实践中，我国超大城市的开发建设处于从空间扩张向提质增效转变的关键时期，传统依赖人力投入和简单运用技术手段的治理模式无法有效匹配超大城市形态结构演变的内在要求，如何聚焦基层群众感知，在“人本城市与效率城市”的平衡间推进现代化人民城市建设水平，进而有效满足人民对美好生活的向往，已成为重要的现实命题。可以说，聚焦与人民群众息息相关的民生福祉，尤其是公共服务供给和日常公共事务治理这些关键点，努力提升基层治理效能的过程，也是整合资源、聚合力量、激发活力，培育共同体意识、实施共同治理的必要环节和重要场景。

二、创新治理模式，完善治理闭环

上海作为一座各类要素集聚的超大城市，特有的功能定位既强化了城市的资源吸纳能力，但也极大增加了治理难度和挑战，这就要求在提升城市治理总体效能上寻求模式新突破。与国内其他直辖市或大城市相比，人口结构的特殊性是上海在设计治理制度时的重要考量。一方面是人口老龄化，截至2024年末，上海户籍60岁及以上老年人口577.62万人，占总人口的37.6%，远超全国平均水平。另一方面是人口和居住多样化，包括快递小哥、网约车司机等新就业群体，以及长租、短租、共享居住等新居住空间，还有大居型、园区型、国际型等多类型社区、生活生产场景纷繁复杂，造成公共服务需求更多样、多元利益诉求更强烈、矛盾问题更复杂，城市治理面临前所未有的挑战和难度。在基本完成资源下沉、力量下沉的情况下，增强城市治理与社会发展相适应，继续全面深化改革，聚焦提升面向216个街镇乡、1.3万个住宅小区的基层治理效能，以高效能治理助力高质量发展、赋能高品质生活，实现城市发展和治理改善良性循环，是上海城市治理模式创新的必然选择。

从城市治理的迫切性来看，现代化人民城市建设需要聚焦当下最紧迫、与人民群众利益最相关的“小切口”治理载体和有形抓手。城市治理的关键在于解决与人民群众生活息息相关的关键小事，如物业治理、环境卫生、公共服务供给、公共设施维护等，这些看似琐碎的日常问题，恰恰是影响居民生活质量的核心因素。可以说，城市治理的成效，不仅体现在宏大的发展规划中，更体现在这些细微之处的改善上。日前，上海宣告总体完成“拎马桶”改造任务，这正体现了对民生“小切口”的关注。只有真正倾听群众呼声，及时回应他们的需求，才能提升居民的幸福感和获得感。通过精细化、人性化的管理，将治理重心下沉到街道、社区，切实解决群众身边的“急难愁盼”问题，才能构建起和谐宜居的城市环境，实现城市治理的现代化与人性化统一。这也是贯彻以人民为中心的发展思想，提升上海超大城市治理效能的关键。

三、创新治理手段，强化技术支撑

随着近年来数字技术应用对城市治理“最后一米”的赋能，我国的城市治理事实上已经进入了一个更加“原子化”的精细时代。城市工作要尽量照顾到每一个个体的感受，这是城市精细化治理的基本逻辑。但总体来看，由规模性和复杂性导致的各种问题也对超大城市治理带来挑战。数字技术提质超大城市治理创新的关键是回答智能化背景下人的价值的问题，这就要求我们构建人与城市休戚与共的治理共同体。因此，借助于数字技术，通过城市硬件的精细化管理、基层事务的精细化治理、技术应用的精细化推进，最终打造出城市的品牌并推动城市的发展，将城市的品牌价值转换为经济效益和社会效益再反馈给人民，并最终形成治理的良性循环，这是提升城市治理效能的关键。

上海紧扣精细化管理和精细化服务这两个关键，在做好管理的基础之上优化服务。聚焦城市精细化管理，一方面强化自上而下的政策安排，围绕超大城市高水平安全体系建设和总体形象提升，进一步完善“市—区—街镇”三级精细化管理标准，不断开发智能化工具和应用场景，不断创新城市综合执法管理模式，让城市管理成为保障上海高质量发展的最坚实底座。另一方面强化自下而上的实践探索，鼓励区、街镇、居村、小区不同层面的管理单元，针对自身特色情况探索差异化的管理方法，在和谐有序的差异中彰显城市整体秩序，让人民群众更多地感受到城市的安全。聚焦城市精细化服务，围绕“增进民生福祉”这一城市工作的出发点和落脚点，在城市公共服务供给中积极回应人民群众对于美好生活的需求，持续扩大优质基本公共服务的均衡化供给，通过智能化技术方法支撑、协商式的制度机制建设，精准识别人民群众的差异化公共服务诉求。更重要的是，要深化全过程人民民主在城市治理创新中的应用，通过完善人人参与机制唤醒人人负责的使命感，通过人人负责的主动性发挥，构建人人共享的城市治理新格局。

（作者为上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员）

原标题：《解·析｜如何理解上海“要创新治理理念、模式、手段”建设现代化人民城市》

栏目主编：王珍 文字编辑：王珍 题图来源：解放日报记者 孟雨涵摄 图片编辑：邵竞 编辑邮箱：shhgcsxh@163.com

来源：作者：薛泽林