如何让农民工“留得下”还能“过得好”？这四个难题亟待破解 | 农经观察

凌晨四点的北京，“菜篮子”新发地市场灯火通明。来自河南的菜贩刘师傅搓着冻红的双手清点蔬菜，这是他在这里的第十二个年头。“可要说是不是北京人……”他苦笑着摇头，“说到底，咱就是个卖菜的，始终像个外人。”

刘师傅一家的生活是亿万农民工家庭的真实写照：夫妻经营不足五平方米的菜摊，孩子在打工子弟学校就读，租住在市场旁不足30平方米的平房里。十二年来，他熟悉这座城市的每个菜市场、每条批发路线，却无法回答孩子“为什么咱家没有自己的房子”的疑问。

这样的故事在中国城镇化进程中每天都在上演。国家统计局数据显示，2023年全国农民工总量已达2.97亿人，其中外出农民工1.76亿人。他们在住房、就业、子女教育和医疗等领域面临着一道道“隐形门槛”。

“十五五”规划建议“明确深入推进以人为核心的新型城镇化”，如何破解农业转移人口市民化的难题，让他们不仅“留得下”，更能“过得好”，是关乎社会公平与发展质量的紧迫课题。

熊景维是华中农业大学农村社会建设与管理研究中心的研究人员，他带着团队围绕农民工市民化议题开展了持续十多年的研究。他在研究成果《农业转移人口市民化权能研究》一书中提出，市民化不仅是户籍的简单变更，更是“制度赋权”与“主体赋能”双向互构的过程。

在采访中，熊景维跟记者列举了目前农民工面临的最迫切解决的四大难题。

难题一

安居才能乐业，“住有所居”是第一道坎

“十年搬了八次家。”在苏州工业园区工作的李娟感叹。最近一次搬家是因房东突然涨月租500元，相当于她月收入的六分之一。更让她心疼的是上小学二年级的女儿，“每次搬家都要换学校”。

熊景维在调研中发现，李娟遭遇的城市安居困境普遍存在，体现在三个层面：

首先是“买不起”的现实困境。国家统计局数据显示，2023年农民工月均收入4615元，而全国百城新建住宅平均价格达16000元/平方米以上。普通农民工家庭要不吃不喝20多年才能在一线城市买套60平方米的房子。

其次是“租不好”的生存难题。清华大学调查显示，超过60%的农民工居住在城中村、工棚或合租房中，空间较小，卫生条件较差，存在安全隐患。

第三是“保不住”的安居焦虑。公租房申请常要求“连续缴纳社保3年以上”和“稳定就业证明”，很多农民工因工作流动性大难以达标。

住在临时工棚里的农民工

在研究中，熊景维觉得住房问题的本质是“居住权能”缺失，如果能通过制度创新赋予农民工稳定居住预期，将为他们构建城市生活信心的第一步。

在实践过程中，有不少地方也摸索出了自己的解决门道：

第一，降低保障门槛，开正门。 打破以社保年限为主的单一标准，建立更符合农民工特点的准入机制。如浙江宁波试点“居住积分+就业积分”公租房申请模式，半年内5000多户农民工家庭入住公租房。

第二，盘活存量资源，拓渠道。鼓励企业利用闲置厂房改建集体宿舍，支持村镇集体建设租赁住房。如深圳龙华区某科技园区将闲置厂房改造成“青年公寓”，以市场价七折出租，解决了2000多名农民工住宿问题。

第三，探索租购同权，稳预期。保障租房者在子女教育、医疗等方面享有平等权利。如南京市在部分区域试点“租房入学”政策，凭租赁合同和工作证明即可申请入读公办学校。这一政策的实施，让许多农民工家庭看到了扎根城市的希望，也增强了他们在城市长期生活的信心。

难题二

就业不稳，何谈扎根？

“一天有活干，他们一天才心安。”

在调研中，最让熊景维印象深刻的，是农民工的就业问题。他其中的一个调研对象，52岁的老石是重庆朝天门码头的“棒棒军”，没有固定工作，每天到劳务市场“蹲活”：“他最怕下雨天，不仅没活干，连蹲活的地方都没有。”

熊景维总结了农民工就业普遍面临的三大痛点：

第一，就业稳定性差。人社部数据显示，建筑业、餐饮业等农民工集中行业的劳动合同签订率不足70%。许多农民工处于灵活就业状态，抗风险能力弱。

第二，技能竞争力弱。随着产业结构升级，企业对技能型人才需求迫切，但农民工职业技能多停留在“卖力气”的传统阶段。一家东莞企业人事经理接受采访时表示，应聘农民工中符合技术工人条件的不超过三成。

第三，职业上升通道狭窄。大多数农民工“干一辈子还是农民工”。郑州某快递员王师傅从业八年，“除了工资涨了点，职位上没有任何变化。”

一些女农民工正在做手工工作

研究团队认为，稳定就业是“经济权能”的核心，只有当农民工获得有尊严、有发展、有保障的工作，他们在城市的经济基础才能牢固，才能真正实现从“生存型就业”向“发展型就业”的转变。

研究团队在调研中也发现，一些地方在破解农民工就业难题的过程中，从“短期帮扶”转向“长效赋能”的创造性实践很有启发性。

第一，开展“靶向式”技能培训。根据企业需求精准设置课程，推行“订单式”“定向式”培养。如广东某职业院校开设“工业机器人操作员特训班”，合格者月薪可达8000元以上，是普通操作工的两倍。稳定可观的收入构筑着农民工扎根城市的地基。

第二，搭建“一站式”就业服务平台。整合政府部门、企业、人力资源机构等多方资源，建立覆盖城乡的劳务信息服务网络，打通就业信息“最后一公里”。如四川省推出的“蜀工聘”微信小程序，通过大数据技术实现岗位与求职者的智能匹配，已帮助数十万农民工实现“指尖上找工作”，有效提升了就业效率和就业质量。

第三，构建“全链条”权益保障体系，筑牢就业底线。重点治理欠薪、不签合同、不缴社保等突出问题。要大力保护农民工的合法劳动权益，使其在城市的经济利益能得到最大程度的实现和充分保障，才能为其实现市民化打下良好的制度基础。

难题三

孩子的教育，是最大的牵挂

“每次开学都像打仗一样。”在东莞打工的王明为给儿子争取民办学校学位，连续一周凌晨四点去排队。“公办学校进不去，民办学校又贵又难进。”

研究团队在调研中发现，农民工随迁子女的教育问题主要集中在三个层面：

首先是“进得去”的门槛高。虽然国家明确规定“两为主”政策，但在实际执行中，许多城市仍设置了不少隐性门槛。部分城市要求提供“连续三年的社保缴纳记录”“商品住房租赁合同”等材料，这让很多工作不稳定、居住不固定的农民工望而却步。

其次是“读得好”的困境多。由于农民工就业流动性大，随迁子女频繁转学，导致学习连续性中断，严重影响对农民工随迁子女的教学系统性和培养质量，“读得好”的基本保障缺位。

第三是“上得去”的瓶颈难突破。即使随迁子女顺利完成了义务教育，异地中考、高考的政策壁垒依然存在。在流入地参加中考的随迁子女不足30%，参加高考的更不足10%。这给农民工子女的升学之路带来重重阻碍。

农民工孩子在托教中心

在实地调研的基础上，熊景维团队提出，解决随迁子女教育问题需深化教育体制改革，有些地方试行的方式可供借鉴 。

第一，深化“两为主”政策落实。建立以居住证为主要依据的入学政策。如上海某区试点“随迁子女入学积分制”，将父母居住年限、社保等量化积分，实现了农民工子女在务工地的公平透明入学。

第二，创新“教育券”制度。探索“钱随人走”的教育经费拨付方式，让农民工子女无论在哪里都能享受应有教育资源。美国等国家实行的教育券制度，可以为我们提供可借鉴的经验。

第三，推进“素质教育帮扶”。发动公办学校与民工子弟学校结对帮扶。如杭州某区开展“空中课堂”，让民工子弟学校学生通过网络直播与公办学校同上一堂课，共享师资和课程资源。

家长们接孩子放学

教育关乎下一代的发展，是“发展权能”的传递。从“有学上”到“上好学”，体现的正是教育公平的不断深化。解决子女教育问题，就是解除了农民工市民化过程中最沉重的后顾之忧。

难题四

健康无保障，奋斗路上心难安

“一次普通的感冒发烧，半个月的菜钱就没了。”在杭州送外卖的小张算了一笔账：因流感引发肺炎，两次就诊花费800多元，相当于他配送200多单外卖的收入。

熊景维团队的调研显示，农民工的医疗保障问题集中体现在三个层面：

第一，医保“两头不靠岸”。 新农合跨省就医报销比例偏低。来自河北的农民工老王坦言：“同样的手术，在老家县城医院能报70%，到北京大医院就只能报30%。”

第二，职业病“防不胜防”。 在建筑、采矿、制造、装修等农民工集中的行业，尘肺病、噪声聋、化学中毒等职业病风险突出。湖南某职业病防治院数据显示，该院全年收治的职业病患者中，农民工占比超过8成。

第三，“小病拖、大病扛”。 受经济压力、时间成本及健康认知不足等因素影响，农民工群体“重治疗、轻预防”的观念普遍存在，小病硬扛、大病拖延成为常态。

社区医生为农民工义诊

健康是“社会权能”的底线，如何建立健全的医疗保障体系能为农民工抵御风险提供“安全感”，研究团队认为可从以下三个方面入手。

第一，增进“职工医保”覆盖深度。加大劳动监察力度，将企业职工参保情况与其信用评级、招投标资格挂钩，督促企业对农民工职工应保尽保。探索灵活就业农民工医保参保新模式，允许按自愿原则选择缴费周期，激励农民工主动参保。

第二，完善“异地结算”网络。 持续扩大异地就医直接结算范围，持续扩大异地就医直接结算范围，推动“跨省通办、即时报销”向基层医疗机构延伸。

第三，建立“分级诊疗”体系。引导农民工在基层医疗机构首诊，通过差异化报销比例降低医疗成本，提升就医可及性。

农民工异地看病越来越方便

从“生存”到“发展”，一场深刻的时代之变

夜幕降临，新发地市场灯火依旧。刘师傅收拾着摊位，盘算这个月的收入：“除去开销，还能存下三千多。虽然辛苦，但看着孩子能在城里安稳读书，自己看病有医保、住宿能稳定，就觉得一切都值。”

刘师傅的故事是亿万农民工在城市逐梦的缩影。他们的市民化之路关乎中国城镇化质量与可持续发展。

采访中，熊景维再三跟记者强调说，农民工市民化是“制度赋权”与“主体赋能”双向互构的过程。从住房到就业，从教育到医疗，每个环节既需要精准政策设计，也需要农民工主动提升技能，在城市奋斗中实现自我价值。

“十五五”时期是深入推进以人为核心的新型城镇化的关键阶段。我们期待完善的政策保障体系：让每位农民工都能住有所居、业有所就、学有所教、病有所医；

更期待无数农民工实现从“生存型就业”向“发展型就业”的跨越，从“适应城市”向“建设城市”的转变。

记者 | 曾丽清

编辑 | 梅青云

栏目主理人 | 曾丽清

部分资料参考熊景维.《农业转移人口市民化权能研究》[M].北京：社会科学文献出版社，2023年。

透过纷纭现象，在繁杂信息中，精准提炼关键要点，《观三农·农经观察》以专业视角，为您深度解读 “三农” 热点事件背后的深层逻辑。

《农经观察》由中国农业电影电视中心联合中国农业科学院农业经济与发展研究所共同发起的原创栏目，版权归其所有。

点击下方公号名片，阅读更多科普信息