北京这起强拆案：镇政府赔偿1293万！法院明确违法强拆赔偿需足额兜底

人民法院案例库入库标题：

董某彪诉北京市通州区宋庄镇人民政府行政赔偿案

——行政赔偿不应低于被搬迁人本应获得补偿金额

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

人民法院案例库

董某彪诉北京市通州区宋庄镇人民政府行政赔偿案

——行政赔偿不应低于被搬迁人本应获得补偿金额

关键词：行政 / 行政赔偿 / 行政补偿 / 补偿标准 / 补偿额度 / 安置补偿方案 / 司法裁量权

【裁判要旨】

从解决行政争议、实质性化解纠纷的诉讼目的和宗旨出发，在征拆范围内的房屋被非法强制拆除后，相关的补偿问题可依法转化为赔偿程序，将行政补偿和行政赔偿一并处理，基本规则是权利人获得的赔偿不得低于其前期应得的补偿额度。其中，对于应补未补部分，在赔偿程序中一般应以征拆项目的安置补偿方案作为参照依据。但对于征拆项目持续时间长达数年之久，原安置补偿方案所确定的方式和标准对权利人不公平，无法补偿其受到的损失的，人民法院可通过行使司法裁量权，切实保障赔偿权利人的合法权益。

【基本案情】

原告董某彪诉称：其位于北京市通州区宋庄镇某村的院落及房屋（以下简称涉案院落）在某搬迁项目范围内，北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）在未与其就搬迁补偿达成一致意见的情况下强制拆除涉案院落，该强制拆除行为已被法院生效裁判确认违法，现其诉至法院，请求宋庄镇政府赔偿其损失21 386 601元。

被告宋庄镇政府辩称，涉案某搬迁项目于2010年启动，搬迁方案中仅有宅基地置换一种方式，并无放弃宅基地给予货币补偿的方式。而且，其他村民早已完成宅基地置换，如若给予董某彪货币补偿对于已签约村民不公平。因董某彪拒绝搬迁严重影响了工程施工进度及交通安全，2018年其宅基地被村集体经济组织收回，并按照搬迁方案为其选定置换宅基地位置及预留其他补偿。在具体实施拆除时，宋庄镇政府进行录像，将室内物品搬出交由某村民委员会保管，并未侵犯董某彪的合法权益。按照搬迁方案计算，除去周转费补偿，董某彪应得补偿款共计1 178 371元，故请求法院依法驳回董某彪主张过高的赔偿请求。

法院经公开审理查明：董某彪系涉案院落的宅基地使用权人。1993年4月6日，原通县土地管理局向董某彪核发集体土地建设用地使用证。2006年3月4日，某村民委员会同意董某彪在本宅基地内新建、翻建房屋，建筑面积共计446.59平方米，并制作某村私人宅基地内建房许可证三份。

2010年，涉案搬迁项目启动，宋庄镇政府承担前期搬迁补偿安置工作，后宋庄镇政府委托某服务中心负责拆迁及相关工作。涉案搬迁项目的搬迁方案中载明，搬迁补偿原则为宅基地置换，按照集体土地建设用地使用证标准占地面积进行1:1土地置换，对原宅基地被拆除的房屋及附属物进行货币补偿，对置换的宅基地建房给予适当补助等。涉案搬迁项目奖励期自2013年6月16日上午12时起至2013年7月15日上午12时止。在搬迁过程中，经测绘，涉案院落占地总面积622.24平方米，建筑总面积550.13平方米，均位于搬迁线内。经评估，房屋重置成新价（不含装修）491 439元，房屋装修、附属物及设备补偿价 111 691元。根据搬迁方案初步核算补偿总额为1 245 972元，后因双方就搬迁补偿数额未达成一致意见，董某彪未搬迁。

2018年9月26日，某村召开村民代表会议，形成会议记录，决议如下：1.将董某彪宅基地收回；2.董某彪的安置问题，由其按照宅基地使用权证标准的面积在宅基地置换地中选择安置用地；3.对于董某彪地上物及附着物，由某服务中心按照方案标准计算补偿并拨付给某村民委员会，由某村民委员会对董某彪给予补偿。同日，宋庄镇政府强制拆除了涉案院落，并委托评估公司出具估价结果报告，以2010年9月18日作为估价时点，房屋重置成新价（不含装修）为490 621元，房屋装修、附属物及设备补偿价为115 308元。

另查，某村召开村民代表会议收回董某彪宅基地并未经过原批准机关同意；涉案院落位置已被涉案搬迁项目实际占用，董某彪明确表示放弃宅基地置换，要求按照周边搬迁项目标准进行货币补偿和赔偿。对于现存某村民委员会的室内物品，认为因搬运、保管不当已无法使用，不主张返还原物，要求折价赔偿。

法院依法组织双方进行调解，最终未达成行政调解协议。但双方就周边房地产价格、部分补偿项目及标准等基本达成一致，且同意就分歧部分由法院依法酌定。

【法院判决】

北京市通州区人民法院于2020年6月19日作出（2019）行赔初14号行政判决：

宋庄镇政府赔偿董某彪各项损失共计1293万元，并驳回董某彪的其他行政赔偿请求。

宋庄镇政府不服，提起上诉。

北京市第三中级人民法院于2020年8月10日作出（2020）京03行赔终56号行政判决：

驳回上诉，维持一审判决。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条、第三十六条的规定，宋庄镇政府实施的强制拆除行为已被法院生效判决确认违法，董某彪提起本案行政赔偿诉讼符合法律规定，宋庄镇政府应当就其违法行为给董某彪造成的合法的直接损失予以赔偿。但本案与一般意义上的侵害财产权引发的行政赔偿案件不同，存在农村宅基地搬迁补偿项目的特定背景，在农村宅基地搬迁补偿项目中，董某彪本应获得相应补偿，宋庄镇政府所承担之赔偿责任不应低于搬迁人正常搬迁董某彪应支付的补偿对价。被搬迁人董某彪对涉案院落被违法拆除并无过错，故其所获得赔偿不应少于同等情形被搬迁人应获得的补偿。

对于被拆除房屋、装修及其附属物损失，需要考虑强制拆除时的房屋、装修及附属设施价值。一审法院将依据《北京市房屋重置成新价评估技术标准》，结合相关证据对被拆除房屋、装修及其附属物损失、院内树木进行综合酌定，并对于全部放弃宅基地置换赔偿（含区位补偿价）、停产停业损失及其他费用、室内物品损失、维权成本等予以酌定。综上，最终依法酌定为1293万元。

【案件相关】

《中华人民共和国国家赔偿法》第2条第1款、第4条、第36条
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条

一审：北京市通州区人民法院（2019）京0112行赔初14号行政判决（2020年6月19日）
二审：北京市第三中级人民法院（2020）京03行赔终56号行政判决（2020年8月10日）

（行政庭）

京平拆迁律师