以普法规范化、系统化推动法治宣传教育提质增效

作者|殷芳

责编|张晶

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近年来，山东省德州市通过紧抓意见制度落实，在“谁执法谁普法”普法责任制、重点人群法治素养提升、深化法治文化建设等方面进一步完善制度落实路径，将制度的顶层设计细化为具体举措，对推进法治宣传教育工作规范化、系统化具有积极探索意义和创新工作启迪。

一、德州市落实普法工作制度的实践探索

（一）规范落实“谁执法谁普法”普法责任制

一是责任清单化。2016年，德州市探索制定《关于落实“谁执法谁普法”普法责任制的通知》，明确普法责任及责任分工；2020年，根据机构改革实际，进一步梳理普法责任主体及普法责任清单，印发《关于进一步落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，将近500部法律法规细化到79个职能部门，同时进一步明确普法责任主体范围、职责，健全完善公开报备、工作台账、工作会议、报告总结、评价通报等制度。

二是指导监督常态化。创新“两单一函”做法，即普法计划清单、普法责任清单、普法提示函。梳理普法共性任务及普法日历，指导督促全市各普法责任主体每年年初制定、公开年度普法要点清单、普法责任清单，在重要时间节点前，向相关责任部门发出“普法提示函”，确保各普法责任主体有计划有动作。

三是履职评议固定化。制定《德州市国家机关“谁执法谁普法”履职评议活动实施办法（试行）》，每年通过守法普法协调小组组织人大代表、政协委员、群众代表等对部门履职情况进行评议，评议结果作为法治建设考核的重要参考。

（二）系统提升重点人群法治素养

一是加强国家工作人员学法考法。先后出台《关于进一步完善领导干部国家工作人员学法用法制度的实施意见》《德州市国家工作人员学法考法工作方案》《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的通知》，配套出台《德州市市级层面领导干部应知应会党内法规和国家法律清单》并定期更新，通过会前学法、清单学法、专家授课、年终述法等多种形式，依托“德州市智慧普法依法治理云平台”等系统，建立国家工作人员学法档案，每人每年学法超40学时。开展行政执法领域突出问题专项整治，出台《行政执法过程中精准普法的工作指引》，大力推行主动式普法、答疑解惑式普法、释法说理式普法、约谈式普法，推动在行政执法过程中实时普法、精准普法，每月重点组织行政执法人员进行法治素养能力测试，进一步促进执法能力和水平提升。

二是重点提升未成年人法治意识。进一步发挥学校法治教育主导作用，制定《关于建立法治副校长联合机制的意见》《德州市中小学法治副校长评价细则》，吸收公、检、法、司及“五老”、律师、法学专家等力量，进一步充实法治副校长队伍，全市中小学法治副校长配备率达到100%。建成青少年法治教育实践基地50余处，每年依托法治副校长开展模拟法庭、普法小剧、警示教育等法治实践教学2000余场次。2024年德州市未成年人违法犯罪人数及立案数实现双下降，为全省唯一。

三是重点提升村（社区）“两委”班子依法办事能力。印发《德州市法治乡村建设实施方案》《“1名村（居）法律顾问＋1名‘法治带头人’＋N名‘法律明白人’＋X名‘学法用法示范户’”行动方案》，培育以村（社区）“两委”班子成员、人民调解员为重点的“法治带头人”“法律明白人”2万多人、“学法用法示范户”6600余户，实现行政村全覆盖，每年组织2次以上集中培训，充分发挥村（居）法律顾问专业优势及乡村“两人一户”人熟、地熟、事熟的乡土优势，积极参与基层依法治理，助力乡村全面振兴。2024年以来，各县（市、区）常态化开展“法律明白人”培训200多场，参与调解矛盾纠纷19500多件。

四是重点提升企业经营管理人员法治素养。下发《关于进一步加强市属国有企业合规管理工作的通知》《关于持续优化法治化营商环境的实施意见》等，建立企业经营管理人员法律培训制度，提高合规意识，将法律保护关口前移，推动诚信守法企业建设。加强数字平台开发建设，全力打造中小企业法律服务平台——“德法通”微信小程序，“一站式”解决企业发展的盲点、难点、堵点、痛点。开展“律企同行 法护营商”律师服务年活动，搭建律企协作平台，成立律师宣讲团开展巡回宣讲活动，开展培训5期，400余家企业参与培训。

（三）深化法治文化融入群众生活

制定《德州市贯彻落实关于加强社会主义法治文化建设的意见的实施方案》，从法治文化阵地建设、法治文化作品创作与传播、法治元素与传统文化、地域文化的融合等方面持续用力，让群众在生活中抬头见法、处处有法。

一是建设市县乡村四级法治文化阵地集群。打造法治文化主题广场、公园、基地400余处，沿黄打造红心广场、黄河法治文化广场、千米普法长廊等普法阵地，推动黄河流域高质量普法。结合新时代文明实践站、党群活动中心、村民活动广场等，打造普法长廊、村（居）法治宣传中心等5000余处，设置普法宣传栏1.6万处，打造实现乡村法治文化阵地建设全覆盖。

二是创新“非议传承+普法宣传”。深入挖掘德州传统文化、地域文化，结合非遗技艺，组织文艺爱好者、庄户剧团及曲协、艺协文艺工作者创作法治文艺作品100余部（件）。

三是拓宽普法形式载体。推出“德小法”、“网小信”、“‘枣’来学法”等普法主题形象，开通FM929普法广播、网信普法课堂，全市政法机关65个政务网站、256个微信号、117个微博号协同联动，凸显政法新媒体矩阵集群优势。“沿着运河去普法”、《100秒法律小课堂》、德州公安“蓝鲸工作室”、德州检察院“普法小剧场”、夏津县《律师来了》、临邑县《邑案说法》等普法品牌不断涌现。

二、当前普法工作存在的问题与原因

虽然在工作实践中通过一系列具体举措将普法有关制度要求细化落地，但仍存在一些问题和困难。

一是普法制度系统发力不够。近几年，无论是中央、省、市横向层面，还是部门行业竖向领域，围绕普法依法治理工作都出台了一系列制度，但经纬用力不均，导致出现普法责任网格不密不牢情况，具体到某个部门，考量法治宣传工作时常顾此失彼。比如2021年教育部制定发布《全国教育系统开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》，2024年山东省委教育工作领导小组办公室制定《规范社会事务进校园工作标准》，推行实施社会事务进校园“白名单”，个别学校以“法治教育”未在白名单为由，忽视法治副校长进校开展工作。2024年德州市推进“法治学校”“法治医院”“法治国企”建设，调研中发现相关行业领域均出台过具体指导文件，如《全国依法治校示范校创建指南（中小学）》《山东省医疗机构法治建设规范》《关于进一步深化法治央企建设的意见》等，但推进力度并不大。制度执行碎片化，是阻碍机制发挥作用的重要原因。

二是普法供需匹配度不足。有些部门对普法群体的法治需求调研不足、研究不到位，普法责任主体与受众需求没有进行颗粒度对齐，传统“大水漫灌”式普法难以满足不同群体（如新业态从业者、青少年）的法治需求。以乡村普法为例，平原县前曹镇某村庄多为留守老人，对反诈、赡养等法律知识需求较高，小剧小戏、面对面宣传等传统方式更容易接受；乐陵市杨安镇某村庄则是年轻创业者较多，对电商、打假等方面法律知识有需求，微视频、AI律师解读等普法方式较为合适。责任执行简单化、机械化，是普法针对性不强的主要原因。

三是普法评估机制不够规范。普法成效评估经历了从量化到定性的演变，当前普法成效多依赖台账检查，仍缺乏量化指标、群众满意度跟踪及工作问效。特别是为基层减负以来，各级考核指标不断压减，普法工作逐渐淡出考核范围，导致有些普法责任主体的主动性下降，满足于完成基本动作，普法效果不甚理想。国家工作人员及乡村“法治带头人”“法律明白人”法治素养通过考法成绩评估反馈，同样存在“以偏概全”的问题。评估机制的薄弱，是导致普法实效性不强的关键原因。

三、推动普法规范化、系统化的几点建议

从“一五”普法到“八五”普法，普法工作制度体系的“四梁八柱”已然搭建。在制度落实上狠下功夫，切实发挥制度管人管事作用，让制度有落脚点、支撑点，让普法有章可循、有规可依，以制度建设推动普法工作本身规范化、系统化，理应成为“九五”普法重点关注的方向。

一是破解“责任虚化”：履职评议倒逼责任落实。研究制定“谁执法谁普法”履职评议办法及指标体系，通过履职评议指标体系，进一步清单式分解责任。借鉴重大行政决策备案审查制度，推行普法项目化管理，对重点任务实行“立项备案→法治督察→结项验收”流程，验收结果向社会公示。明确党政主要负责人为普法第一责任人，将普法成效纳入领导干部“述法”必述内容，与法治建设考核直接挂钩。

二是破解“供需错配”：以需求为导向进行“靶向普法”。建立普法需求动态调研机制，搭建“法治需求云平台”，通过12348热线数据、基层调解案例、网络舆情分析等大数据识别分析不同群体法律盲区，如老年人防诈骗、新业态劳动者权益、网络主播偷税漏税等，注重区分“基础普法”与“专业普法”，按群体分类编制普法指南，如《企业合规风险提示手册》《乡村“法律明白人”培训大纲》等，指导有关责任部门分层分类供给普法内容。

三是破解“效果模糊”：构建科学评估反馈体系。科学构建普法实效评价指标体系，以“过程+结果”双维度开展评估，在考虑普法频次、覆盖面、资源投入等过程指标的同时，综合考量行政复议/诉讼败诉率、信访涉法问题转化率、万人成讼率、未成年人犯罪立案数等结果指标。委托高校、智库等第三方开展普法成效独立评估，重点考察制度落实率、公众法治信仰度、法治营商环境改善度等深层指标。将评估与群众评议相结合，开展“普法满意度调查”，设置“法律问题解决便捷度”“普法形式吸引力”等群众打分项，纳入评估权重。

自1986年我国“一五”普法正式展开，40年持续不断的普法教育，春风化雨，润物无声，如同一场深刻的观念革命。今天的中国，每一个公民都是法治中国的亲历者、推动者和受益者。普法教育即将迎来第九个五年规划，在法治教育的新征程上，普法教育更应从规范化、系统化着手，不断提高普法质效，充分调动起各级各部门及每位公民守法护法的自觉性和积极性，让每个人都成为法治的传播者和践行者，人人尊崇法律、信仰法律，法治力量才能深入人心，法治才能成为现实。

（作者单位：山东省德州市司法局普法与依法治理科）