央国企招采人必学！权威解读《招标人主体责任履行指引》

11月11日，国家发展改革委等8部门联合印发《国家发展改革委等部门关于印发〈招标人主体责任履行指引〉的通知》（简称《指引》）。《中国招标》小编邀请到3位中招智库专家深度拆解《指引》，带您读懂政策核心要点！

本篇看点

分包金额超过400万≠必须招标

《指引》将在9个方面对国有企业招投标产生深远影响

国有企业采购主体责任履行路径探究

袁静

中交集团招标采购监督中心（北京中心）总工程师、中招智库核心专家

分包金额超过400万≠必须招标！

——《指引》第八条第一款第七项解读

长期以来，在总承包项目实践中，一个核心困惑始终困扰着市场主体：对于由总承包单位负责实施的专业分包（如金额超400万元）或设备、材料采购（如金额超200万元），是否需要另行组织招标？由于相关法规对该问题的界定不够清晰，行业内的合规判断始终存在分歧，企业在实操中面临“重复招标浪费成本”与“不招标涉嫌违规”境地的艰难抉择。

针对这一行业痛点，《指引》作出了直截了当的明确回应——分包金额超400万≠必须招标！其核心判断标准清晰界定为：总承包企业中标价中所涵盖的分包或采购项目，在总包招标阶段是否已通过市场竞争。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十九条明确，“以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。”其底层逻辑在于，暂估价项目在总包招标阶段未经过市场竞争，若达到法定规模标准则必须招标，否则构成规避招标。

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》进一步细化规定：“除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。”这意味着，除依法必招的暂估价项目外，总承包单位对合同范围内超过400万元的专业分包可不进行招标，与项目资金来源以及总承包单位的所有制形式无关。

在上述政策基础上，总包招标中已通过竞争确定的分包或采购项目，其“可不招标”的合规依据仍缺乏直接的招标投标法规条文支撑。《指引》第八条第一款第七项对此作出明确规定，《必须招标的工程项目规定》规定范围和标准的项目，存在总承包企业分包或者采购的（以暂估价形式包括在总承包范围内，且达到依法必须进行招标规模标准的情形除外），依法可以不进行招标。该条款的出台，不仅与前期政策法规形成有效衔接，为市场主体提供了清晰准确的合规指引，有效破解了行业实操困惑，更彰显了政府部门直面制度短板、回应市场诉求、完善招标投标法规体系的责任担当。其制度价值与实践意义深远：既减少了不必要的流程消耗，赋予企业合法的经营自主权，又进一步规范了采购行为，提升了采购效率，为建筑业的持续健康发展提供了更加清晰的制度保障。

原文：

第八条 属于《必须招标的工程项目规定》规定范围和标准的项目，存在下列情形的，依法可以不进行招标：

（一）涉及国家安全、国家秘密的；

（二）抢险救灾的；

（三）以工代赈、需要使用农民工的；

（四）需要采用不可替代的专利或者专有技术的；

（五）采购人（含通过招标投标方式取得特许经营权的投资人）依法能够自行建设、生产或者提供的；

（六）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求的；

（七）总承包企业分包或者采购的（以暂估价形式包括在总承包范围内，且达到依法必须进行招标规模标准的情形除外）；

（八）国家规定的其他不招标情形。

对于存在前款所列情形的项目，按照《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》需要履行审批、核准手续的，项目单位应当在提交项目可行性研究报告或者项目申请书时，就不招标的具体范围和事由作出说明。

程建宁

中国移动陕西公司高级项目经理、中招智库专家

《指引》将在9个方面对国有企业招投标产生深远影响

国家发展改革委等8部门联合印发的《指引》将于2026年1月1日起施行。该文件与国家发展改革委此前发布的《工程建设项目招标代理机构管理暂行办法》以及2024年9月份发布的《评标专家和评标专家库管理办法》共同覆盖招投标活动中最重要的三大责任主体，即招标人、代理机构和评标专家的法规制度体系，标志着我国招投标活动的制度体系越来越健全。

基于国企招标人实践视角，《指引》主要将在以下9个方面对企业招标管理工作产生深远影响。

1.明确招标人对招投标活动的科学性、合法性、廉洁性负有主体责任。要求建立包括招标投标事项研究决策、合规审查、监督纠错、绩效评价以及风险防控等管理机制，保障主体责任落实。

2.明确要求打造专业化招标队伍。要求招标人加强专业人员的培养，打造能够胜任招标项目市场调研、对招标文件进行合规审查、对代理机构进行全过程监督以及对评标报告进行审查等工作的专业化队伍。

3.明确招标人可以采用框架协议招标、集中招标等新型招标方式。在招投标活动实践发展的基础上，继《通信工程建设项目招标投标管理办法》2014年在通信行业中提出集中招标之后，首次在全行业范围内明确了框架协议招标、集中招标等新型招标形式，有力推动行业高质量发展。

4.明确定期发布招标计划的要求。要求定期发布载明招标项目概况、投标人主要资格条件等信息的招标计划，同时鼓励公示涉及公众利益、社会关注度高项目的招标文件，推动招投标活动公开、有序。

5.明确提出基于标的物全生命周期综合成本的评标方法。对于需由中标人长期提供运维、更新、升级等服务的项目，应要求投标人进行全周期成本报价，以增强此类项目的招标效能。

6.对招标人代表的能力和职责作出详细规定。要求招标人要选派熟悉项目情况、掌握招投标法律法规、能够熟练运用电子评标工具的人员作为招标人代表，并明确了招标人在评标过程中应当履行的五大职责。

7.明确提出两项重要事项报告制度。一是招投标事项过问打探、插手干预登记报告制度；二是全过程公平性自查报告制度。

8.提出加强履约监督管理，强化供应商考评应用。明确对中标人履约情况进行监督时需重点关注的工作内容，结合建立供应商考核评价机制、开展考核结果应用等工作，推动诚信履约，防止履约风险，形成健康、共赢的良好供应生态。

9.进一步明确招标投标资料管理。明确招投标资料和信息数据内容范围、资料保存期限等。

朱振

安徽省招标采购研究院执行院长、中招智库专家

国有企业采购主体责任履行路径探究

——基于《指引》视角

国家发展改革委等8部门联合发布《指引》，旨在为招标人履行主体责任提供具体明确的行为规范。其中，“应当”一词在文件中出现了34次，“结合”一词出现了7次。由此可见，《指引》既突出了底线要求，又赋予了招标人一定的灵活性；既对招标人提出了严格要求，又强调了需结合招标实际情况，全面履行主体责任。《指引》本质上属于行政指导规范，虽不具有直接的法律强制执行力，但间接具备实际约束作用。不仅对国有企业采购主体责任履行产生了深远的影响，还为采购主体责任履行指明了规范化和科学化路径。具体分析如下：

一、明确国有企业采购主体责任履行的框架体系

（一）国有企业采购需将绩效评价引入履行管理机制

《指引》要求采购人建立招标投标事项研究决策、合规审查、监督纠错、绩效评价、风险防控等管理机制，增加“绩效评价”内容，凸显责任履行的量化性与可衡量性。通过设定明确、具体的绩效指标和评价标准，对责任主体在各项工作任务中的表现、成果进行精准评估，有利于明晰责任履行的程度和效果，为后续的责任追究、奖励激励等提供坚实可靠的依据。

（二）国有企业采购需明确采购主体责任履行的基本原则

《指引》要求采购人以有利于实现国家经济和社会发展政策目标为基本原则开展招标采购活动，在招标投标活动中落实支持科技创新、节约能源资源、保护生态环境、促进中小企业发展等政策要求。

（三）国有企业采购需实现专人专职专司其事

《指引》第五条明确采购人要根据招标工作需要配备专业人才力量，加强专业人员培养、考核、激励、监督，打造专业化招标队伍。这能有效解决部分招标采购岗位存在职责交叉、一人多岗、采购工作效率低下、问题处理不及时等问题。

二、厘清国有企业采购方式的选择标准

（一）国有企业非依法必招项目采用招标方式，需明确项目类别和衡量标准

《指引》第九条要求，企业或者项目单位需结合项目技术特性、同类项目历史交易情况、潜在投标人的市场竞争情况等，综合考虑招标的成本、效率、效益，科学确定是否招标。对于招标成本高或者无法进行有效竞争的项目，原则上不进行招标；对于不招标的项目，企业或者项目单位可以选择询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购等方式开展采购活动。

（二）国有企业采购选择框架协议招标、集中招标方式，需明确其适用的情形

《指引》第十一条要求，对于同类型、重复性招标项目，招标人可以结合项目实际，采用框架协议招标、集中招标等方式实施，提高组织效率，降低招标成本。

三、细化国有企业招标采购关键环节内容

（一）国有企业编制采购文件需根据标准招标文件（示范文本），同步建立采购文件合规审查机制

《指引》第十三条要求，招标人要根据标准招标文件（示范文本），按照招标方案，高质量编制招标文件，明确招标项目的技术要求、资格审查标准、投标报价要求、评标标准、定标方式以及拟签订合同的主要条款等事项。同时，招标人还要建立招标文件合规审查机制，组织力量对招标文件是否符合国家强制性标准、是否存在排斥限制潜在投标人情形、资格审查标准和评标标准是否科学合理等情况进行审查。

（二）国有企业采购选择评标方法需遵循三种具体情形

《指引》第十四条针对评标方法规定了以下3种情形：

1.对于具有一定技术复杂性、质量要求高的招标项目，招标人应当采用综合评估法，合理确定价格权重；

2.对于供应充足、潜在投标人竞争比较激烈的招标项目，招标人要在招标文件中明确判断“可能低于成本或者影响履约的异常低价投标”的标准和评标委员会的处理程序；

3.对于需要由中标人继续长期提供运维、更新、升级等服务的项目，招标人应当要求投标人结合全周期综合成本进行报价，不得仅就个别产品或者服务进行报价。

（三）国有企业采购需明确异常投标的重点核查情形

《指引》第十五条明确了招标人应当根据项目特点和合规管理需要，结合以下情况，在招标文件中明确拟进行重点核查的异常投标情形：

1.法律法规规定视为串通投标的情形；

2.投标文件异常一致；

3.投标活动异常关联；

4.通过受让、租借、挂靠资质投标，伪造、变造资质、资格证书或者其他许可证件，提供虚假业绩、奖项、项目负责人等材料。

（四）国有企业采购需对保函（保险）的真实性有效性进行核验

《指引》第十九条要求，投标人以保函（保险）等形式提交投标保证金的，招标人要对保函（保险）的真实性有效性进行核验。保函（保险）真实性有效性不足的，招标人应当拒收投标文件，或者由评标委员会依法否决该投标。招标人可以在招标文件中，规定核验保函（保险）真实性有效性的具体方法。

四、新增国有企业委派业主评委的选聘条件和对应权限

（一）国有企业采购选聘业主评委需符合一定条件

《指引》第二十三条要求，招标人选派熟悉项目情况、掌握招标投标法律法规、能够熟练运用电子评标工具的人员作为招标人代表，参与资格预审和评标工作。

（二）国有企业采购需明确业主评委的相关权限

《指引》第二十四条明确，招标人代表在评标过程中，应当履行下列职责：

1.公正独立地对投标文件进行评审和比较；

2.发现评标专家存在发表倾向性意见、进行诱导性发言、不按招标文件规定的评标标准和方法评标等违规行为的，要予以提醒、劝阻，做好记录并向评标专家库组建单位和有关行政监督部门报告；

3.发现投标人报价异常的，应当提议评标委员会进行研究，要求该投标人作出说明并提供相关证明材料；投标人不能合理说明、证明的，应当提出否决该投标的评标意见；

4.发现投标人存在业绩造假、资质伪造、围标串标或者其他违法嫌疑的，要提议评标委员会按照法律法规和招标文件规定进行处理；达到招标文件规定的否决投标标准的，应当提出否决该投标的评标意见；

5.其他招标人代表应当履行的职责。

五、规范了国有企业定标的相关标准

（一）国有企业采购需明确不得确定为中标人的情形

《指引》第二十七条要求，招标人在定标过程中，对中标候选人组织核验，发现存在下列情形的，不得确定其为中标人：

1.存在弄虚作假、围标串标等违法情形，不符合中标条件的；

2.资质、业绩、人员资格、信用、财务状况、生产条件等不符合中标条件的；

3.因经营、财务状况发生较大变化，可能影响其履约能力的；

4.不按照招标文件要求提交履约保证金的。

（二）国有企业依法必招项目需提供覆盖全过程的公平性自查报告

《指引》第二十九条明确，依法必须进行招标的项目，招标人要在定标环节，对招标投标活动的全过程公平性进行全面自查，并随招标投标情况书面报告一并提交有关行政监督部门。

综上所述，国有企业采购主体责任履行：一是需要进一步规范招标采购行为，细化操作环节；二是需要根据该指引，结合本单位具体情况，制定相关实施细则，形成长效机制，从而进一步提升国有企业在招标投标活动中的规范化和科学化水平。

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