从15元到99元背后的民生考量

作为深化医药卫生体制改革的重要民生举措，国家基本公共卫生服务项目15年来的发展轨迹，始终与有力的财政保障紧密相连。15载砥砺前行，这一项目实现了人均补助标准从2009年15元到2025年99元的稳步增长，服务内容从最初的9大类增长到现在主要由基层提供的12大类，以及从重大公共卫生项目中划入的部分项目。为系统回顾基本公共卫生服务项目发展脉络，厘清相关经费调整、服务扩容的核心依据，并探寻未来优化方向，近日，健康报记者采访了中国财政科学研究院社会发展研究中心副主任朱坤。

■健康报：从财政保障角度看，2009年启动国家基本公共卫生服务项目时确定人均15元的初始补助标准主要基于哪些核心考量？

朱坤：这一项目特别契合新中国成立以来一直强调的“预防为主”工作方针。2009年启动的新一轮医药卫生体制改革，希望通过这个项目，更好地贯彻落实“预防为主”。首先考虑的是老百姓的健康需求，然后针对健康危险因素设计相应的干预措施。在2009年之前，上海、浙江、江苏等东部省份已经在开展类似服务，这些地方实践为国家层面推进这一项目积累了宝贵经验，也为制定人均15元的初始补助标准以及确定覆盖9类基本公共卫生服务项目提供了重要参考。而且，当时国家财力可以支撑这个项目的开展，所以在2009年启动项目的条件是成熟的。

■健康报：作为一项全国性的民生工程，项目资金由中央和地方共同筹集。在项目初期，中央与地方的分担比例是如何设定的，后期有无调整？是否充分考虑了东、中、西部地区的财力差异，以保障服务均等化的初步实现？

朱坤：国家针对东、中、西部确定不同的转移支付比例，通过这种方式平衡地区财力差异。我国稳步推进基本公共卫生服务均等化，旨在让东、中、西部地区的群众能公平地享有内容和质量总体接近的基本公共卫生服务。

最开始划分时，总共分了7档。在中央转移支付力度上，对于西部地区，中央承担了80%；对于中部省份，考虑到其财力比西部稍好，中央承担了60%；而东部地区，由于不同区域的经济发展和财力状况存在差异，又细分为5档，对应的中央承担比例在10%到50%之间不等。这样的划分能更精准地匹配东部各地的实际情况。

2018年，国务院出台医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，我们也据此进行了调整。在这次调整中，西部地区和中部地区的中央转移支付比例没有变化，重点是对东部地区的档次进行了优化，把之前的5档合并成了3档（50%、30%、10%），并且一直维持到现在。

■健康报：15年来，基本公共卫生服务人均补助标准从15元稳步提升至99元，基本保持每年递增5元。保持这种持续增长是基于哪些因素作出的决定？

朱坤：新时代党的卫生与健康工作方针强调“以基层为重点”“预防为主”。国家财政大力保障基本公共卫生服务经费，是落实方针的具体体现。

随着服务项目的扩容，基本公共卫生服务项目从最初的9大类增长到现在主要由基层提供的12大类，以及从重大公共卫生项目中划入的部分项目。在财政、卫生健康等部门的联合调整中，我们首先关注提质，先把已有的项目做好，达到规定标准后，再看是否有财力、能力和人力保证扩面。

另外，扩面也会根据中国居民主要健康危险因素的变化来决定是否需要增加项目。比如，老年人健康体检这个项目，过去认为安排生化检查、心电图检查就基本能满足需求。但后来通过实践发现，胸片检查对老年人健康评估非常重要，所以就利用经费的新增部分，把胸片检查纳入老年人健康体检项目。

■健康报：近年来，一些专家学者建议将居家药学服务、孤独症儿童管理等纳入服务项目。一项新服务能否纳入，“财政可负担性”是核心考量之一。财政部门在进行这类论证时，通常会如何评估？

朱坤：判断一个项目是否适合纳入基本公共卫生服务项目，首先要从两个核心维度考量。

第一个维度是普惠性。基本公共卫生服务项目的核心属性之一就是普惠，覆盖到尽可能多的人。就像现在重点关注的人群，无论是老年人、儿童还是孕产妇，都是数以亿计的大群体。如果是小众人群的需求，通常会借助其他渠道来解决。

第二个维度是是否涉及公共健康风险。基本公共卫生服务项目要应对的应该是那些会对众多居民健康产生公共风险，或者影响范围广的健康危险因素，而不是针对某一种特定疾病。拿现在已经纳入管理的疾病来说，高血压、糖尿病、冠心病、脑卒中等都是覆盖人群广、对居民健康影响大的疾病。至于那些小众疾病的管理需求，可以通过其他专门的途径和项目来满足。

■健康报：从2011年起，财政部开始与原卫生部联合开展项目资金监管，并将结果与中央资金拨付直接挂钩。从财政角度看，这一机制的建立对提高项目资金使用效率起到了怎样的作用？

朱坤：资金监管对提高项目资金使用效率来说，是个非常重要的抓手。财政部门已经把基本公共卫生服务经费纳入“三保”（保基本民生、保工资、保运转）中保基本民生的支出范围。它属于优先保障的范畴，地方层面也基本按照优先保障的原则来安排。

我们一直强调预算绩效管理，钱拨下去之后，关键得看实际效果。资金监管中首先要关注的就是资金有没有真正拨到具体的服务机构，有没有超范围使用，有没有违规使用。对这些工作，相关部门盯得特别紧。资金到了服务机构，接下来就要看工作干得怎么样。正因为有了两部门每年的严格考核，从2011年之后，我国基本公共卫生服务经费的到位率一直保持在高水平，资金使用也越来越规范。

在2019年及以前，我们主要采取电话随访、现场抽查和复核的模式来推进工作。近年来，基本公共卫生信息系统逐步完善，我们的工作模式随之调整，主要依靠信息系统数据和电话随访来推进工作，效率得到了提升。

■健康报：当前，基本公共卫生服务正向高质量转型。您认为未来的资金投入策略应如何调整？

朱坤：站在未来的视角去看，我认为基本公共卫生服务项目的财政资金投入还会根据实际情况灵活调整和优化，这是保障资金使用合理的基础。

随着社会发展，公共卫生领域会出现新的需求，可能有新的健康问题需要应对。这时候，就有可能要对服务进行扩面，或者新增一些服务项目，让基本公共卫生服务能更好地覆盖群众需求。现有的一些项目如果经过评估发现具备整合的条件，也会考虑进行整合，通过资源优化配置，让资金发挥更大的效用。

在这个过程中，资金支持出现一些波动是正常的。未来是继续按照每年5元的标准稳步增加，还是建立一套更贴合实际需求并能和服务内容质量挂钩的增量机制？这会是我们未来需要重点思考和解决的问题。但从总体趋势来看，基本公共卫生服务是保障群众健康的重要基石，其重要性只会随着社会发展不断凸显。

文：健康报记者 高艳坤 实习记者 肖琰

编辑：马杨

校对：杨真宇

审核：李诗尧 徐秉楠