反方观点：行政机关不应进行“司法预断”|移送涉刑案件，需要法制审核和集体讨论吗？

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

在环境污染犯罪案件行政执法与刑事司法衔接（以下简称“两法衔接”）的实践中，关于发现涉刑案件后是否必须履行法制审核与集体讨论程序再行移送，一直存在争议。一种观点认为，刑事移送关系当事人重大权益，法制审核和集体讨论是依法行政、确保案件质量的必要环节；另一种观点则指出，这可能导致“以调代侦”“以议代移”，贻误战机甚至打草惊蛇。

行政机关的职责在于发现并移交线索

为厘清问题，应深入剖析“两法衔接”的法理内核与程序本质。“两法衔接”机制设计的首要目的，是解决“以罚代刑”、杜绝有案不移。因此，“刑事优先”原则是其灵魂，“及时移送”是其核心法定义务。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《规定》）明确要求，对应当移送的案件，须立即核实并报负责人审批，负责人应在3日内作出决定。这确立了高效移送的刚性要求。而是否构成犯罪的最终判断权，属于公安、检察、法院等刑事司法机关。行政机关的职责在于发现并移交线索，而非进行“司法预断”。因此，除案件在行政案件办理过程中已然启动该程序外，原则上不应将法制审核和集体讨论作为移送的前置条件。

行政机关的移送决定属于“过程性行政行为”，旨在启动刑事司法程序，而非对当事人权利义务作出终局决定。犯罪嫌疑人合法权益的实质保障，依赖于《刑事诉讼法》构建的完整体系——从立案审查、强制措施审批到非法证据排除及无罪判决。将保障责任前置于行政移送环节，既属功能错位，亦损害办案效率。因此，行政机关的职责核心在于“传送带”，确保线索及时进入司法轨道；而司法机关的职责在于“审查官”，对案件进行实质审理与权利保障。两者权责分明，不容混淆。

行政移送阶段与刑事定罪阶段的证明标准存在本质不同

一个至关重要却常被忽视的区分在于，行政移送阶段与刑事定罪阶段的证明标准存在本质不同。将行政处罚案件中法制审核和集体讨论要求的“事实清楚，证据确实充分”的高标准适用于移送审查，是导致“有案难移”的制度性原因。

移送标准是“发现犯罪嫌疑”。根据《规定》，移送的前提是“发现”明显涉嫌犯罪的线索和初步证据。此处的“发现”是一种基于合理判断的嫌疑，其证明标准是“存在合理嫌疑”或“初步证明涉嫌”，远低于法院定罪所要求的“案件事实清楚，证据确实、充分”以及“排除一切合理怀疑”。

证据完善是刑事侦查阶段的职责。公安机关拥有行政机关所不具备的刑事侦查手段（如技术侦查、讯问、强制措施等），其核心职责正是在于接收线索后，进一步补充、固定、完善证据链，以达到法定的起诉和审判标准。

若要求行政机关在移送前就完成所有证据的收集并达到“确实充分”的程度，笔者认为，这无异于让行政机关越俎代庖，履行侦查机关的职能，这不仅不切实际，更会因证据标准过高而导致大量本应进入刑事程序的案件被拦截在行政审查环节，实质上架空了“两法衔接”制度。

将法制审核与集体讨论设定为强制性前置程序可能带来负面效应

若无视上述区别，僵化地将法制审核与集体讨论设定为强制性前置程序，可能在实践中带来负面效应。

一是抬高门槛，阻碍移送。以过高的证明标准进行审核，必然导致大量处于“嫌疑明显但证据待补”阶段的案件因“不达标”而被搁置，造成“以罚代刑”。

二是损害“及时移送”的法定要求。行政处罚内部法制审核与集体讨论程序不可避免地会耗费时间，与法规中“立即”核实、快速审批的效率要求直接冲突，可能导致战机贻误。

三是增加“打草惊蛇”的泄密风险：法制审核包含审核行政办案程序，而行政办案程序包括告知当事人并听取陈述、申辩的环节。此举无异于向犯罪嫌疑人发出预警，为其隐匿、伪造、销毁证据提供了窗口期，而行政机关缺乏刑事侦查手段，对此无力制止、应对。

当然，也有例外情形，如案件最初作为行政案件立案，并已依法启动了法制审核和集体讨论，在调查程序进行中，新证据表明案件已达到刑事追诉标准。此时，不应僵化地叫停或重启程序，而应实现“功能切换”，将议题从“如何行政处罚”转为判定是否符合移送标准。

为彻底贯彻“刑事优先”原则，笔者建议，构建分类处理的快速响应机制。对于初查即明显涉刑的案件，应建立“绿色通道”，以“存在合理嫌疑”为标准，直接进入移送审批流程。而对于在行政查处过程中发现案情升级到涉刑标准的，可利用已有审核讨论框架进行快速决策，但目标必须聚焦于移送，并严格保密。如此，才能守住“刑事优先”底线，筑牢打击环境污染犯罪的联合防线。

作者单位：福建省生态环境保护综合执法总队