【专家视角】肖武 等｜“多田套合”促进耕地保护协同治理的理论逻辑与实施路径

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“多田套合”促进耕地保护协同治理的理论逻辑与实施路径

吴格菲1，卢威仁1，肖 武 1，申 琪 2，3，董占杰2，3，程 姌 4

1.浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310058

2.自然资源部东南丘陵土地整治野外科学观测研究站，福建 福州 350001

3.福建省耕地保护中心，福建 福州 350001

4.金华市国土整治中心，浙江 金华 310026

摘要：研究目的：厘清条块分割行政体制下耕地保护多头治理现实问题，揭示“多田套合”的概念内涵与目标定位，探讨其促进耕地保护协同治理的理论逻辑与实施路径。研究方法：文献资料法和归纳演绎法。研究结果：(1)当前永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区“三块田”存在空间错位、制度目标偏离和治理逻辑偏差，使得耕地保护效能受到严重制约；(2)“多田套合”旨在通过空间套合、制度协同和目标耦合实现耕地保护与利用系统治理，但仍面临政策、管理、经济显著现实阻力；(3)可以整体性治理理论“逆部门化”与“协同整合”的核心主张为理论基础，通过政策保障体系顶层设计、跨部门目标耦合与资源联动机制建立，推进耕地保护由“分头管理”走向“数量—质量—功能”系统治理。研究结论：通过分析当前耕地保护存在的现实挑战与“多头治理”难题，厘清“多田套合”促进耕地保护与利用的理论逻辑与实施路径，提升耕地保护成效，促进国土空间治理能力现代化，实现耕地“数量—质量—功能”系统治理，支撑耕地保护与粮食安全。

粮食安全是国家长治久安的重要保障[1]。改革开放以来，伴随快速城镇化，我国国土空间利用低效、空心村涌现等问题凸显，新冠疫情、国际局势动荡与极端气候频发进一步加剧了粮食安全潜在风险[2]。耕地作为保障粮食安全的基础性资源，面临数量和质量双重压力：三次全国国土调查显示耕地面积分别为19.51亿亩、20.31亿亩和19.18亿亩，2009—2015年耕地质量平均等别下降0.16，2011—2015年耕地撂荒率13%~15%，粮食安全面临重大挑战[3-6]。为应对挑战，我国逐步构建数量—质量并重的耕地保护制度，经历了意识觉醒、制度深化与转型升级的阶段性演进[7]。

然而，在政策实践中，耕地保护仍面临治理碎片化深层压力。自然资源部主导的永久基本农田保护和农业农村部门主导的高标准农田建设与粮食生产功能区划定在实施过程中面临治理目标分散、管理体系割裂等问题，导致耕地“数量—质量—功能”系统治理难以实现，偏离中共二十大确立的“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”战略目标。在此背景下，浙江省在《关于2023年高水平推进乡村全面振兴的实施意见》中率先提出推进“多田套合”农用地布局优化，推动耕地、永久基本农田、粮食生产功能区布局层层套合，以期实现耕地保护提质升级。

耕地保护中的政府协同治理问题已引起广泛关注。一方面，已有成果聚焦于耕地保护的单元机制优化，包括基本农田的概念与范围划定、制度演变和优化布局[8-10]，高标准农田的建设模式、机制和划定方法[11-12]，粮食生产功能区的概念、建设流程和监测技术[13-15]及耕地多功能保护体系构建[16]等。另一方面，公共治理领域提出整体性治理理论（Holistic Governance），作为对新公共管理“碎片化”弊端的回应，强调“逆部门化”“协同整合”，主张以需求为导向，推动治理职能整合、跨层级协同与资源统筹[17]。但当前耕地保护研究整体上仍以单一政策响应和技术治理为主，未将整体性治理理论系统引入耕地保护领域，缺乏统筹视角和对“多田套合”等地方治理创新的理论解读与机制分析。

为此，本文以整体性治理理论为分析框架，系统梳理“三块田”制度间的治理冲突，揭示当前耕地保护多头治理的结构性困境，并探讨地方“多田套合”探索如何嵌入整体性治理逻辑，回应治理碎片化难题，以期从理论上丰富当前耕地保护协同治理研究，从实践层面提出破局对策与实施路径，为推动耕地保护制度一体化、提升国土空间治理能力现代化水平提供参考。

1 “条块分割”下的耕地保护问题剖析

“三块田”（即永久基本农田、高标准农田、粮食 生产功能区）是我国耕地保护政策的重要组成部分， 也是“多田套合”中“多田”指代的内容。“三块田”旨在实现耕地资源的保护与合理利用，但在现有行政体 系下，其分属自然资源部门与农业农村部门管理，实施过程呈现多头治理特征，偏离了耕地保护系统性治理目标。深入探讨其背后的治理碎片化结构与协同机制缺失，有助于厘清不同耕地保护目标下的制度冲 突，推动系统治理（图1）。

1.1 “三块田”的政策背景与制度内容

随着城市化进程加速，我国耕地资源大量减少，1988—2002年我国人均耕地面积持续下降[17-19]。为应对耕地资源紧缺问题，我国自20世纪80年代起探索基本农田保护制度，并于1994年通过《土地管理法》确立其法律地位，标志着基本农田保护进入法治化阶段。2004年，中央一号文件首次提出高标准农田建设概念，作为推进农业现代化与提高耕地产能的重要举措，强调通过土地整治与田网、水利、道路等基础设施建设提升耕地质量与利用效率。

相较之下，2008年提出的“永久基本农田”概念则进一步强化了基本农田的法律刚性与用途稳定性。永久基本农田对耕地进行严格划定并纳入国土空间总体规划，通过法律途径实现严格管控。该制度旨在确保耕地数量的同时，强调耕地质量保护和用途监管。

为应对国际粮食市场波动和国内“口粮绝对安全”战略需求[20]，2017年中央一号文件明确提出划定粮食生产功能区，优先选择自然资源禀赋优异、生产基础设施完备、种植基础稳固的地块，明确作物类型，以保障主粮种植面积与产能稳定。与前两者相比，粮食生产功能区更侧重于功能定位与用途管控。

从演进路径看，“三块田”制度呈现出由数量保护向质量提升、再向功能稳定演进的治理逻辑：基本农田制度强调耕地不减少，高标准农田建设聚焦提质增效，粮食生产功能区则强化产能稳定与用途限定。三者在政策目标、实施主体、管理方式上各具侧重，但在现实推进中因归口管理分属不同部门，导致空间错位、制度目标偏离、治理逻辑偏差等问题，亟需通过制度集成实现协同治理。

1.2 “三块田”系统治理的问题剖析

1.2.1 认定标准差异导致的空间错位

“三块田”的划定或建设标准存在差异，使得“三块田”存在空间错位问题。在永久基本农田划定需占行政区耕地总面积80%以上的刚性要求下，划定数量指标被逐级分解；划定标准鼓励将城镇、村庄周边和交通沿线耕地划入永久基本农田，而这部分区域往往建设需求较高，形成针对土地利用的多元博弈，造成永久基本农田的零散分布。例如，辽宁省新民市面积小于1000m2的永久基本农田图斑多达近3000个，空间连片性显著不足[21]。此外，永久基本农田划定与管护要求落实到地块，通常依赖国土调查数据库与遥感影像的判读，按照“所见即所得”原则，以地块是否种植农作物作为耕地认定依据。然而，该方法无法真实反映耕地质量，导致永久基本农田并未按照耕地质量优先序划定；加之现行标准倾向于优先纳入集中连片耕地，缺乏明确的耕地质量量化指标，致使永久基本农田质量存在参差。例如，河南省济源市、洛阳市与三门峡市划定的永久基本农田平均质量等别仅为8.38等、8.77等和9.24等，质量相对较低，且部分市县在划定后出现平均质量等别下降现象[22]。

高标准农田建设对耕地的坡度、集中连片程度、农业基础设施等作出了刚性要求。例如，多省要求单个项目建设规模原则上平原地区不低于1000亩，丘陵山区不低于500亩，这使得部分永久基本农田必然无法建设成为高标准农田；同时，规定配套建设的灌溉及排水设施、田间道路和农田防护林等可有一定占用耕地指标，而永久基本农田规定不得占用。标准冲突使得部分永久基本农田因集中连片程度低、基础设施欠缺等原因，无法建设成为高标准农田，二者套合率低。例如，东部某县级市划定永久基本农田27万亩，建设高标准农田37万亩，二者重叠面积为20万亩，重合率仅为74%[23]。

相较于高标准农田，粮食生产功能区划定进一步要求该区域具有种植传统，且近三年播种面积基本稳定。在此标准下，虽然要求优先选择已建成或规划建设的高标准农田进行划定，但部分高标准农田受作物类型、播种模式等制约，必然无法划定为粮食生产功能区。认定标准的差异导致“三块田”空间错位问题突出，不仅影响耕地资源集约配置，也加剧了土地利用压力。

1.2.2 考核指标差异导致的制度目标偏离

考核指标差异使得“三块田”存在不同的目标导向，既偏离各自的制度初衷，也制约了耕地保护的系统治理。永久基本农田保护制度旨在对优质高产耕地实现数量、空间与用途三重管控，但在实际划定过程中，由于基本农田保护工作是政府领导任期目标责任制的一项内容，在18亿亩耕地红线和80%划定指标的双重要求下，由于缺乏划定的科学量化标准，地方政府往往以数量指标为导向划定基本农田，与多维度管控的制度初衷背道而驰[24]。高标准农田建设作为提高耕地质量、保障粮食产能的重要手段，其考核体系聚焦于耕地地力提升、设施完善程度和农业产值变化等技术性与经济性指标，而未对作物类型作出强制性规定。在这一导向下，部分地区为追求经济效益，大量种植经济作物[25]，而部分基层政府遏制“非粮化”积极性不高[26]。直至2020年《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》出台，首次提出“明确耕地利用优先序”，强调高标准基本农田重点用于发展粮食生产，才在政策层面强化用途导向。

相较于上述二者，粮食生产功能区在制度设计上更强调用途管控与作物结构管理，不仅明确要求作物类型、种植方式，而且将考核结果与“两区”扶持政策相挂钩，确保制度目标刚性执行。综上，“三块田”制度分别以数量、质量、功能为导向，形成耕地保护方向各异的治理“拉力”，难以实现一体化保护目标。

1.2.3 制度体系差异导致的治理逻辑偏差

尽管“三块田”政策均以耕地保护为目标，但在实际执行中，由于制度体系和管理机制差异，不同政策在标准设定、流程管理与绩效考核方面自成体系，导致了空间错位和资源重复利用，其深层原因在于“条块分割”的行政体制逻辑。“条条管理”指中央部委进行垂直指导，以刚性指标进行约束，但缺乏过程性激励与协同机制。部分地方政府在政治考核与土地财政压力下，以完成任务为导向，弱化耕地质量、用途监管和后期管护[27]。例如，广西基本农田划定中存在“划远不划近，划劣不划优”现象[28]。“块块管理”指地方行政政府根据辖区实际执行政策任务，不同部门按自身职责独立推进耕地保护，缺乏统筹协调[29]。

具体而言，永久基本农田的划定与集中连片整治由自然资源部门负责管理，高标准农田建设和粮食生产功能区划定由农业农村部门主导实施。“三块田”归属不同制度体系，使其在划定与建设标准、申报流程、实施程序、管控与管护要求、考核方式等方面各自为政，难以实现耕地保护的系统治理（表1）。此外，生态环境、交通、水利、文旅等涉农部门在行业标准制定与具体项目实施中缺乏沟通协调，导致基础设施建设、生态修复、土地开发等项目与耕地保护难以统筹实施[30-31]。“条块分割”体制下的制度约束与地方发展诉求的冲突，以及各部门治理逻辑差异，带来了良田不能粮用的现实问题。尽管不同部门均可将耕地纳入其政策实施范畴进行管理，却始终缺乏覆盖耕地数量、质量和功能的统筹性顶层设计与跨部门协同机制，导致分头治理格局。

2 “多田套合”的概念内涵与实施挑战

为解决“三块田”制度目标分化与耕地保护整体 治理目标的偏离及其引发的现实问题，浙江等省份已开始探索推进“多田套合”农用地布局优化。如浙江省统筹实施永久基本农田集中连片整治、耕地功能恢复等工程，于2024年新增“多田套合”面积68万亩[32]。 当前，该类探索仍处于起步阶段，尚未形成完善的治理体系与明确可行的实施机制，仍面临诸多实施难题。

2.1 “多田套合”的概念内涵、制度路径与目标定位

“多田套合”作为一种耕地保护制度改革路径，旨在推动永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区 “三块田”在空间上的有序叠加与制度上的协调融合， 推动耕地保护由分散治理走向系统治理（图2）。

概念内涵方面，“多田套合”通过构建“耕地—永久基本农田/高标准农田—粮食生产功能区”金字塔式农业空间结构，实现耕地保护单元层层递进。其中，粮食生产功能区专用于规模化粮食种植，确保口粮安全；套合的永久基本农田和高标准农田承担重要农产品供给功能；一般耕地在严控“非农化”基础上，依据“大食物观”发展多元化食物供给体系。

制度路径方面，“多田套合”通过统一“三块田”认定标准、管护方式、考核体系，促进自然资源、农业农村、生态环境、交通、水利、文旅等涉农部门的协调联动，并通过构建统一的信息共享和资金投入机制建立提高涉农资源利用效率。

目标定位方面，“多田套合”力求实现“三块田”由数量、质量、功能不同目标导向转向“数量—质量—功能”目标耦合。以永久基本农田划定和高标准农田建设实现耕地数量与质量双重保障，以粮食生产功能区划定保障粮食生产，实现耕地资源的整体保护、集约利用与综合提升。“多田套合”旨在优化农业空间布局，提升农业空间承载能力，为乡村产业发展和国土空间优化释放土地资源潜力，是实现国土空间治理能力现代化的重要探索路径。

2.2 “多田套合”的实施挑战

2.2.1 布局调整的政策难题

政策层面，“多田套合”面临永久基本农田布局调整受限的现实挑战。首先，调整类型受限。如城镇开发边界内的零散耕地因连片程度低，难以满足高标准农田建设标准，同时因存在开发预期，地方政府建设意愿不足。其次，调整规模受限。部分地区的永久基本农田受限于坡度和破碎化程度，难以满足高标准农田建设要求，其占比甚至超过自然资源部允许调整的范围，进一步加剧了规划执行的难度[33]。再次，调整机制不健全。当省级及以上重点建设项目需占用永久基本农田或粮食生产功能区时，相关高标准农田往往无法同步调出，造成土地功能划分与管理脱节。最后，审批流程复杂。永久基本农田调整需逐级审核，流程繁琐，周期较长，影响政策响应灵活性与项目落地效率。这些制度障碍显著制约了永久基本农田全面建设成为高标准农田。

2.2.2 机制实施的管理难题

“多田套合”的核心在于打破耕地保护分头治理格局，但在管理层面仍存在协同机制缺失的问题。横向层面，耕地是空间一体化资源，其治理职能却分散在多个部门，形成目标导向不一、权责划分模糊的治理格局。自然资源部门主导的垦造耕地、建设用地复垦、永久基本农田集中连片整治等土地整治项目和农业农村部门主导的高标准农田、粮食生产功能区建设等项目在实施目标、流程和考核体系等方面差异明显。目前多依靠临时性整治专班或部门协商推进合作，缺乏制度化的跨部门协调机制、信息共享平台、与统一的激励约束机制[31]。纵向层面，部门间仍以垂直管理为主，缺乏稳定、平等的磋商机制，导致基层难以有效贯彻协同治理要求。建立多部门横向协作与省、市、县纵向贯通的复合型协同机制，仍是当前“多田套合”推进的关键瓶颈。

2.2.3 资金投入的经济难题

经济层面，“多田套合”面临资金投入结构性短板。一是农业调整成本高，永久基本农田全部建成高标准农田意味着扩大粮食播种面积、压缩经济作物种植空间，不仅影响原有农业产业结构，还需对被腾退作物给予高额补偿。二是涉农资金整合不足，当前涉农资金依然由发改、自然资源、农业农村、水利等多个部门管理投入，导致利用效率低下，存在重复投资现象。三是资金来源渠道单一，大部分地区仍依赖政府财政投入，不仅资金缺口较大，而且缺乏多元化市场化主体参与与投融资机制创新，导致资金保障不足，投入持续性弱，如山东省社会资金建设的高标准农田面积不到总数的1%[34]。此外，土地经营制度配套落后，当前统一的土地流转机制尚未建立，农业生产以小农经营为主，难以实现规模化经营，制约了耕地综合效益提升。

3 “多田套合”的破局对策与实施路径

当前我国治理面临的“条块分割”体制困境，在一定程度上源于新公共管理理论倡导的权力下放与部门自治。该理论强调效率、绩效与专业化，提升了单一部门的治理能力，也带来了治理碎片化的负面效应[35]。为应对这一挑战，整体性治理理论应运而生。该理论强调政府内部的协调与整合，主张“以需求为导向”开展跨部门合作，通过建立系统化的治理机制，提升公共服务的整体效能。

“多田套合”农用地布局优化旨在将当前条块化的耕地管制整合为耕地的系统治理，与整体性治理理论的内涵具有一致性。因此，本部分以整体性治理理论为分析框架，从纵向协调与横向协同维度出发，阐述“多田套合”的破局对策，明确制度保障机制与技术推进路径，以实现由多部门目标的“拉力”转变为耕地“数量—质量—功能”系统治理的“推力”（图3）。

整体性治理理论起源于20世纪90年代，其代表人物PERRI 6在2002年将其定义为“政府机构组织间通过充分沟通与合作，形成有效的整合与协调，使各方政策目标一致且具有连续性，政策执行手段相互强化，从而达到无缝合作的治理模式”，强调将整合与协调作为核心手段，提升政策效力，优化资源配置，助推部门协作[36]。总体而言，整体性治理理论以公共服务理论与信息技术为理论基础，以需求为导向，倡导跨部门合作，推动不同治理层级与职能体系的一体化整合。这一治理模式适用于多利益主体、跨领域交叉和目标耦合的复杂公共事务，形成长期稳定的协同治理格局。

3.1 “多田套合”的破局对策

3.1.1 纵向协调：从顶层设计推动政策协同与制度统合

整体性治理理论虽源自对传统科层制的回应，但并未否定其结构性优势，而是强调政府自身建设，主张中央政府从顶层设计组织结构，倡导权力的重新调整和组织协调[37]。在“多田套合”实践中，中央政府既是政策设计的主导者，也是资源配置与制度创新的主体，应通过顶层制度构建形成纵向联动的系统性政策保障体系。

一方面，中央应以“多田套合”统筹为目标，着力构建系统化的耕地保护框架，统筹“三块田”认定标准、划定/申报流程、实施程序、管控要求和考核体系，优化当前管理机制，如制定高标准农田退出方案，以避免制度不兼容产生的政策冲突与目标错位。另一方面，整体性治理强调制度的“适应性反馈”机制，即在维持统一治理目标的基础上，以基层差异化需求为导向，保留地方调整弹性空间。为此，应支持因地制宜展开“多田套合”探索，具体而言：对于耕地碎片化严重、地表水资源匮乏的山区丘陵地区，可通过放宽永久基本农田调整比例等方式，释放整合空间，同时探索自然资源高效利用，推动“多田套合”工作开 展[38-39]；对于“三块田”空间重叠度高、考核要求严格的粮食主产区，则应维持耕地保护政策扶持倾斜，优先从制度衔接与考核统筹入手，提升耕地保护制度一致性[40]。此外，应建立绩效反馈与评估机制，例如将套合率等指标纳入耕地保护成效考核体系，并在相关奖励资金分配中体现导向性，以实现制度目标与政策激励的一致性。

3.1.2 横向协同：跨部门目标耦合与资源联动机制构建

在整体性治理框架下，“整合”是指政府通过提供连贯、高效的公共服务，满足社会需求，并最终实现治理效能的最大化。整体性治理强调治理层级、职能与部门的统合，以优化政策执行和资源配置；“协调”不仅强调物理资源的整合，也强调在信息、认知与决策层面的相互理解和互动，而非模糊化的管理模式[41]。在“多田套合”的操作层面，“整合”与“协调”正是推进横向治理有效性的核心路径。

在整合层面，应耕地数量—质量—功能系统治理为需求导向，推动构建稳定化、制度化的跨部门合作平台。建议地方设立常设性“多田套合”工作专班，由自然资源部门和农业农村部门联合牵头，统筹生态环境、交通、水利、文旅部门，实行“职责+事项+考核”清单协同，实现人员、技术与数据的统筹配置。在协调层面，一是构建统一的资源整合与信息共享平台，将“多田套合”底图、项目进度、财政投入等数据集中管理，打通部门间信息壁垒。二是建立跨部门的协同激励机制，将套合率、耕地保护成效纳入财政奖补、干部考核、政策试点等评估体系，实现多部门围绕系统治理共同目标展开协作。

在此基础上，还可拓展横向协同外延，推动社会主体参与。农户作为耕地直接经营者，是落实“多田套合”政策的关键执行单元。推进过程中，其对种植结构、收益预期等方面的实际关切需得到有效回应，应建立补偿机制和利益共享机制，提升其参与积极性。企业作为农业服务供给与基础设施投资的重要力量，其参与受到投资回报周期长、权责不明等现实制约，应建立有效激励机制。例如，福建省惠安县引入国企参与高标准农田建设，通过耕地流转中出租价格逐年递增和旅游业发展，实现长线投资收益。同时，村集体作为资源整合与社区治理的关键节点，应承担政策传导、农户协调与土地流转组织职能。通过构建“村集体+企业+农户”社会参与网络，形成以基层需求为导向的“多田套合”多元协同路径。

3.2 “多田套合”实施的制度保障与技术路径

尽管“多田套合”有助于推动耕地“数量—质量—功能”一体化治理，但在现行行政体制下，仍面临较高制度障碍和实践难度：三类耕地长期分属不同部门管理，政策制度互为掣肘，缺乏顶层设计的协调机制，“统筹治理”短期难以落地。基于此，本节内容概括“多田套合”实施的制度保障与技术路径，旨在为“多田套合”的实践提供初步探索的方向性思路，仍需在实践推进过程中动态调整。

3.2.1 “多田套合”实施的制度保障

针对当前“多田套合”实施的政策、管理、资金三大实施挑战，需有针对性构建制度保障体系，回应基层治理面临的实际困难。政策层面：一是要构建合理的永久基本农田与高标准农田退出和动态调整机制，平衡耕地管控落实到地块的需求与农用地布局优化的目标；二是以县域为单元因地制宜开展“多田套合”实践，制定差异化套合率要求，可参考浙江省根据地形条件制定差异化高标准农田建设立项条件[42]。管理层面：一是依托信息平台成立“多田套合”专班，以实现横向协同；二是在纵向层面强化省—市—县制度衔接，建立多层次的纵向协调平台和反馈机制。资金层面：一是要统筹各个涉农资金渠道，整合土地综合整治、“百千万”永久基本农田集中连片建设、高标准农田各类奖励资金等，发挥财政资金综合效益，并确保其优先支持“多田套合”相关工程和已实现“多田套合”的区域；二是构建各类市场化机制，激发社会资本投资动力，实现多元化资金筹措，同时合理配置耕地资源，提高农产品质量、数量，加速其价值转化；三是构建多途径筹集、集中管理和统一分配的资金使用机制，确保“多田套合”可持续进行。

3.2.2 “多田套合”实施的技术路径

首先，开展三类耕地现状与潜力调查，厘清“多田套合”基础底图。应以“三调”数据为基础，对现有 “三块田”进行空间校核和数据整合，建立统一底图； 综合运用耕地资源质量分类成果开展耕地现状与潜力调查，明确永久基本农田内未建成高标准农田地块的建设可行性、永久基本农田保护区内未纳入永久基本农田的高标准农田恢复可行性[43]。应强化技术治理要素嵌入：一是充分利用空天地监测技术手段，实现自动化监管；二是整合“三块田”底图与工程数据， 构建统一的“多田一体”数字治理平台。

其次，专项编制“多田套合”总体方案，实现多规统筹与空间协同。应以“多田套合”为主线，系统整合耕地保护、高标准农田建设、农田灌溉建设等相关规划，明确“多田套合”实施区域、主要内容、牵头单位、时序安排等。方案编制应统筹推进农业生产、村庄布点、文化旅游等专项规划，合理布局空间要素，同时，应体现协同治理理念，建立部门职责清单与横向协调机制，形成任务共建、信息互通、成果共享的技术支撑体系。

最后，建立统一的监管与成效评估体系。一是构建覆盖项目前期、实施、后评估全生命周期的统一考核体系，由自然资源、农业农村、生态环境、水利、交通部门联合设定指标，明确奖惩机制，推动协同执行。二是建立“长效监管+动态调整”机制，确保套合完成后的运行与管护，及时调整管理策略，确保耕地“数量—质量—功能”治理的长期效能。

4 结论

耕地保护并非单一资源管控问题，而是牵涉中央与地方、各职能部门多元关系协调的复杂治理过程。本文以“多田套合”为切入点，借助整体性治理构建分析框架，系统梳理条块分割行政体制下耕地保护多头治理现实困境，探讨耕地保护多部门协同的实施路径，旨在提升耕地保护成效，促进耕地“数量—质量—功能”系统治理，支撑粮食安全。

当前耕地保护实践中永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区“三块田”空间布局、管理目标与制度机制方面存在显著冲突，造成资源错配与治理效率低下。部分地区积极探索“多田套合”路径，力图推动 “三块田”在空间上套合、制度上协同与目标间耦合。然而，这一探索仍面临布局调整受限、协同机制缺位和资金整合不足等多重挑战。为破解治理困境，本文提出以整体性治理理论“逆部门化”与“协同整合”为核心主张，从纵向上通过顶层设计加强制度统筹，从横向上建立跨部门协调机制，并结合“底图构建—方案编制—监督评估”三步技术路径，推进“多田套合”的系统实施。该路径有望实现耕地保护制度的一体化升级，契合国土空间治理体系和治理能力现代化的发展要求。

参考文献

(生态修复网)