“十五五”谋局，中国城镇化下一个五年走向何方？

城市发展只为城市，城镇化将失去意义

中国的城镇化，正在悄然换挡。

过去的46年间，中国城镇化率从17.9%迅速提高到67%，城镇常住人口从1.72亿人增加到9.4亿人。在城镇化取得巨大成就的同时，也积累了一些矛盾和问题。

比如，中小城市在基础设施、公共服务等方面与大城市的差距较大，企业聚集和产业聚集能力薄弱；大城市内部发展不均衡，城市规划与治理的短板限制人口承载能力进一步提升。

我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段——今年中央城市工作会议首次提出“现代化人民城市”建设目标，也为城镇化的下半场指明航向。

面对即将到来的“十五五”，城镇化如何实现高质量发展？中国城市建设还有哪些新机遇新动能？11月13日，“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2025”在清华大学召开，胡祖才、范恒山、李稻葵、魏后凯等多位权威学者围绕相关话题展开探讨。

如中国国土经济学会首席专家，国家发改委原副秘书长范恒山所说，城市发展首先要自己过硬，把能量搞足，把品质提升，同时，城市的发展不仅仅为了城市，“如果仅仅为了城市，我们的城镇化将失去意义，要带动区域，特别是带动农村”。

眼下，中国经济发展重心逐步从供给侧转向需求侧，尤其是“十五五”时期要更多立足超大规模市场优势，破解需求不足的问题。在这一新的历史方位下，城镇化步入下半程，成为拉动经济增长的重要动力源。

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坐标：“扩张”到“提质”

进入“十五五”，中国也将进入基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，高质量发展的主线愈发明晰——要在2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平，未来五年就要继续保持5%左右的年均增长，实现质的有效提升和量的合理增长。

这需要动态把握总需求与总供给的关系。中国经济经历40余年的高速增长，全社会生产力、供给能力迅猛扩张，但同时需求增长相对缓慢，中国式现代化的发展重心也需要从供给侧转向需求侧，系统破解需求不足的问题。

与中国式现代化相伴而行，新型城镇化也正迎来新的历史方位。清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵指出，“十五五”的核心任务之一就是提升内需，巩固全国统一大市场，扭转近年名义GDP增速下行的趋势，推动经济增速恢复，从而稳定就业预期、收入预期等。

“新型城镇化是提振内需的重要抓手，要通过制度设计和公共投入促使农村人口融入现代化经济生活，进一步提升经济总需求。”他说。

过去几年来，我国新型城镇化取得显著成就。“十四五”时期，我国常住人口城镇化率从2020年的63.9%提高到2024年的67%，超过1.7亿的农业人口落户城镇，市民化成效明显。19个城市群常住人口占全国的比重提升至75%左右，GDP占全国的比重达到83%以上，城镇化的空间结构也持续优化。

这要求在中国式现代化发展全局中来认识城镇化，城市发展理念、方式、动力以及工作重心和方法都要发生转变。在中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长魏后凯看来，“十五五”时期中国城镇化要处理好速度与质量的关系，未来五年城镇化速度将保持在0.7个百分点左右，“加快推进农业转移人口的市民化是提高城镇化质量的关键和首要任务”。

“十五五”规划建议提到，要科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。

这也被认为是实现基本公共服务均等化，提升城镇化发展质量的重要路径。

“城镇化是现代化的必由之路，是经济增长的重要引擎和动力的重要来源。”在国务院参事，国家发展改革委原党组成员、副主任胡祖才看来，“两个转向”是我国城镇化发展新的坐标方位，即城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

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结构：破解“两极化”问题

“城市群、都市圈建设的目的是将超大特大城市辐射带动作用与一般城市结合起来，实现核心引擎和分布式能量的一体联动。”在范恒山看来，通过城市群、都市圈不仅能增强经济社会发展的驱动力，而且能够减少掣肘、畅通循环，强化互补、拓展空间。

这也是城市群、都市圈作为新型城镇化的主体形态，支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。城市群都市圈的本质是协同联动，但是范恒山注意到，部分城市群、都市圈城市间的经济社会互动不深入、协同发展条件不扎实、低水平同质化仍然严重，中心城市对一般城市和乡村的虹吸效应大于辐射效应。

根据魏后凯的研究，2010至2023年，我国超大特大城市从8个增加到23个，而小城市从489个减少到469个。从人口规模看，超大特大城市城区人口占比从22.3%上升至40.2%，小城市城区人口占比则从28.33%下降至18.59%。

体现在空间格局上，超大特大城市空间扩张，建成区面积增长1.92倍，占比从16.8%上升至30.7%。小城市空间相对收缩，建成区面积增长19.3%，占比下降8.2个百分点。

这背后是城镇化发展动能与承载空间的“错配”。超大特大城市产业支撑力和人口吸纳能力强，但面临资源环境承载能力约束和设施承载能力压力，而很多中小城市拥有资源环境承载能力，但是产业支撑不足。

“十五五”规划建议提到，要加快城市群一体化和都市圈同城化，优化城市规模结构，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。

在范恒山看来，城市群、都市圈不是越大越好，首位度越高越好，关键是要同城化、一体化。要以协同联通为指引，提升城市群都市圈的品质，做好“联”和“分”，进而实现“同”和“异”两篇文章。

所谓“联”就是实现新老基础设施和基本公共服务联通，达到同质同标。这不仅是道路联通，也要借助以数字化为代表的新型基础设施，实现市场联通和体制对接，建立统一大市场的物理基础。

中小城市是要接受辐射，享受基本公共服务，“公共服务的‘联’，不仅是同城化、一体化的标志，也是中小城市参与同城化的动力所在，也是人民群众享受城市群都市圈福利的关键所在。”

“分”就是要分工，尤其是产业的合理分工。城市间最大的伤害来自于同质竞争，而同质竞争主要表现在产业发展上。在范恒山看来，要做好以下三点——

一是体现特色，通过特色形成错位发展；二是有机衔接，协作共建产业链、供应链；三是合作共建，通过合作联动，共建共享战略性新兴产业、未来产业。

“如果不协同，很容易造成各自为政，而各个地方的资源，包括科技实力是有限的。尤其是对战略性新兴产业、未来产业一定要通过合作联动来共建共享。”范恒山说。

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融合：城市发展不仅为城市

党的二十届四中全会对“十五五”时期加快农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴作出战略部署，提出要“促进城乡融合发展”。

在胡祖才看来，我国已经进入城乡融合发展阶段，要统筹新型城镇化与乡村全面振兴、畅通城乡循环，加快城乡融合发展。

这就要加快打通城乡融合的堵点，促进要素双向流动，构建共同繁荣的新型城乡关系，这其中，县域承担着重要载体的角色。

据魏后凯研究，近年来农村劳动力就地就近转移在加快，出现“三个下降”，即外出农民工占农民工总量的比重、外出农民工跨省比重、跨省农民工占农民工总量比重都在下降。

这也反映出农村劳动力、农业转移人口的市民化都出现“就近就地”的趋势，县城成为吸纳农村劳动力转移的重要载体。

李稻葵指出，新型城镇化实施的重点在于调动地方政府、县级政府的动力，将国家规划目标分解为具体、可量化、可考核的KPI，把人口市民化等任务纳入干部考核体系，激发县级政府的积极性和责任感。也要提升政府能力，正视当前地方、县级政府面临的“债务高悬”问题，避免在沉重的还本付息压力之下，政府对城镇化、户籍改革和公共服务的动作出现变形。

在他看来，应合理利用国债这一现代化公共金融服务工具，在合理评估中央政府金融资产和国家信用空间的基础上，通过增发国债置换部分地方政府债务，缓解地方财政压力，并在此基础上专门增发“新型城镇化特别国债“，采取资金直达县级政府的方式，重点支持县城基础设施完善、基本公共服务供给和常住人口市民化等。

与此同时，也要看到，农村人口老龄化和村庄空心化也进一步加剧——

根据2024年中国乡村振兴综合调查，全国14个省份的472个样本村中，人口净流出的空心村占91%，呈现出“十村九空”的特征。在空心村中，人口空心化率超过43.4%的深度空心村占比近五成，达48.8%。

这也造成农村资源闲置和低效利用。在魏后凯看来，要按常住人口优化农村基础设施和公共服务配置，加强农村低效闲置资源的开发利用，并采取市场化方式解决进城落户农民“三权“退出问题。

在清华大学中国新型城镇化研究院院长尹稚看来，未来的城镇化进程中，城乡融合以城市为发展核心、发展动力，需要重新考虑农村的发展前景。在城乡双向循环的背景下，实现进一步的空间优化，仍然是新型城镇化下半场的重要任务之一。

“要以一体融合为指向来促进城乡共同繁荣。”范恒山认为，城市的发展不仅仅是为了城市本身，否则城镇化的推进就没有意义。它要带动全国，首先就要带动周边地区和农村地区发展起来。

“农村是我们国家现代化建设的薄弱环节，现代化的主要矛盾在农村，而解决这一矛盾的主要力量在城市。城市在推动城乡融合发展过程中非常重要，要通过改革解决农村资源向城市、城市要素向农村的双向流动。”他说。

文字 | 淡忠奎

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