存量PPP项目中的政企双方争议，社会资本方该如何解决？

2025年11月14日，“第三届中国PPP法律论坛”在北京举办。北京惠诚律师事务所执行主任薛起堂在论坛中表示，解决PPP存量项目争议，需要根据项目的具体情况选择最合适的途径。其中，和解、调解、专家评估是高效、低成本的方式；仲裁和诉讼是最后的保障。

PPP即政府与社会资本合作，在2014年被财政部正式大力推广以来，在中国的发展历程堪称“过山车”。它曾被视为破解地方政府融资难题、提升公共产品供给效率的“金钥匙”， 高峰时期，PPP管理库项目投资总额超16万亿元，覆盖能源、交通、水利、环保、医疗等几乎所有公共服务领域。

从2017年开始，财政部先后印发多项文件，旨在清理整顿PPP市场，集中纠治“异化”和“泛化”现象。直到以2023年2月，新老PPP项目以该时间为界限进行划断，这也催生了庞大的存量PPP项目市场。

明树科技公司根据财政部PPP综合信息平台信息统计，截至2023年2月，在PPP项目中，政府未来总支出责任共计为14.34万亿元，其中2024年到2033年，全国政府支出责任共计为8.31万亿元。

薛起堂认为，随着部分PPP规范文件取消，项目管理从财政部统一报备变为政企自行协商，约束机制缺失导致近 80%的项目运营不畅，地方政府与社会资本双方之间争议纠纷频发。

地方政府方面，薛起堂认为，随着经济下行压力加大导致财政支付能力不足、项目资金被挪用、官员变更引发 “新官不理旧账”、单方面设定审计及绩效考核标准等问题较为突出。

他举例，西部某县项目政府承认欠款却拒不结算、河北一项目 2011 年完工后长期未完成财政评审等案例，引发与会者广泛关注。社会资本方则存在融资不到位、运营能力不足、联合体内部纠纷、工期延误与成本超支等问题，部分擅长建设的企业缺乏专业运营能力，导致项目难以达到预期效益。

薛起堂曾经为广东一个“新官不理旧账”的存量PPP项目提供法律服务。他说，新领导上任后无理由地终止了两个项目，其中一个央企背景的项目方因在当地还有其他项目而不敢强硬维权；另一个地方国企则通过诉讼维权，最终政府考虑到可能面临巨额赔偿（直接损失和间接损失）和离任审计风险，才同意通过其他项目进行补偿。

当社会资本与地方政府在存量PPP项目中存在纠纷时，薛起堂认为，社会资本方面首选和解与调解。在他处理过的项目纠纷案例中，约80%是通过和解解决的，其次是专家评估，再次是仲裁，最后是诉讼。

诉讼分为民事诉讼和行政诉讼。按照2020年《行政协议司法解释》规定，PPP合同纠纷可能被纳入行政诉讼范畴。

薛起堂表示，如果是行政诉讼，政府承担更多举证责任，但诉讼时效短（6个月），且不能反诉。行政诉讼的管辖法院级别较高（如起诉区县政府要到中级人民法院），诉讼费较低。如果是民事诉讼，诉讼时效为3年，诉讼费根据标的额计算（较高），但程序更为灵活。

薛起堂建议，社会资本方可以根据具体情况选择最有利的诉讼途径。例如，项目标的额大或在当地诉讼可能受到干预时，可考虑行政诉讼；需要反诉或更灵活程序时，可考虑民事诉讼。

（作者 杜涛）

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杜涛

财税与环保新闻部主任 长期关注宏观经济，财政和货币政策领域。主要关注财税、审计、环保、基建以及PPP等方向。线索请联系：dutao@eeo.com.cn。