杨瑞龙：构建现代化产业体系：有为政府与有效市场有机结合

杨瑞龙 中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席

以下观点整理自杨瑞龙在CMF宏观经济热点问题研讨会（第110期）上的发言

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构建现代化产业体系包含了以下三项核心任务：一是传统产业如何转型升级？也就是通过科技创新改造传统产业，推动制造业升级，夯实实体经济的根基；二是如何壮大战略性新兴产业？发展“新产业、新业态、新模式”经济，特别是壮大人工智能、新能源、新材料等战略性新兴产业；三是如何布局未来产业？如布局量子科技、生物制造、脑机接口等未来产业。推进的技术路线也基本取得共识，那就是“两大抓手”：一是推动科技创新与产业的深度融合，以因地制宜发展新质生产力为抓手推动经济高质量发展；二是实现数字经济与实体经济的适度融合，推动产业数字化、数字产业化。

在讨论现代化产业体系构建的具体路径与机制时，如何看待政府与市场的作用还是存在一些分歧。一种观点认为，创新与产业的融合，特别是战略性新兴产业和未来产业的发展存在巨大的风险与不确定性，市场可能会失灵，因此，构建现代化产业体系可能更多需要依靠政府的“有形之手”，特别是“国家队”在从事突破性创新以及国有企业在超越投资风险方面可以发挥更重要的作用。另一种观点则认为，传统产业、制造业，以及战略性新兴产业和未来产业中的许多产业大多属于竞争性产业，市场机制在推动制造业升级、发展新兴产业和未来产业中应发挥主导作用，特别是民营企业对市场有很高的敏感度，更容易以市场需求为导向从事经营与创新活动，因此，构建现代化产业体系应遵循市场经济逻辑。这两种观点都各有其合理性，但基于我国正在构建高水平社会主义市场经济体制、市场化改革不断深入的背景下，国有经济和民营经济都将发挥重要作用，现代化产业体系的构建也应遵循社会主义市场经济改革方向，也就是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。也就是说，应以“有效市场”与“有为政府”有机结合的逻辑来探讨现代化产业体系的构建。

现代化产业体系的构建本质上是一个产业结构问题。在新古典经济学的框架下，产业结构被视为市场配置资源的自发结果，具有硬约束的企业根据价格信号进行自主决策，优胜劣汰，要素自由流动，最终实现资源配置的帕累托最优状态，政府无需亦不应干预产业结构的形成过程。当然，自由竞争中可能因为技术的原因产生自然垄断，于是产生了 “产业组织理论”，该理论遵循新古典经济的基本逻辑，研究在不完全竞争条件下的企业行为与市场结构，并形成了抑制垄断的产业规制政策。

后发国家的经济增长并非遵循“平衡增长”的逻辑，而是可能呈现“非平衡增长”的轨迹。赫希曼在其一本著作《经济发展战略》中指出，在后发国家的经济增长中，不同产业部门并非同步发展，而是按一定的先后次序依次发展的，在此过程中，某些支柱产业如在工业化进程中的钢铁、汽车、重化工业等通过较高的前向、后向联系对上下游产业具有显著带动作用。基于此，后发国家可通过产业政策重点扶持支柱产业，以较少资源投入实现快速增长。二战后，日本通产省经济学家将该理论融入政策实践，按照收入弹性基准和生产率上升基准来选择优先发展的战略性产业，并由此制定一系列产业政策来扶植战略性产业的起飞，从而实现了战后日本经济的快速恢复与发展。亚洲“四小龙”“四小虎”的经济腾飞也与类似的产业政策密切相关，这充分证明了在后发国家的产业形成过程中，政府能够发挥极为重要的作用。

我国仍是处于市场化、工业化、国际化、城市化全面转型阶段的发展中大国，面对外部环境的深刻变化，现代化产业体系的构建并非仅依靠市场的力量就能完成的，无论是传统产业升级，还是战略性新兴产业壮大及未来产业的培育都将面临很大的不确定性和风险，而且结构调整的周期比较长，如何仅依靠企业对市场信号的反映来调整资源配置，很可能会错失历史的机遇期。如果在市场失灵情况下政府发挥“有为”的作用，那就有可能使得构建现代化产业体系事半功倍。具体而言，政府在以下几个方面可以有所作为：

1、规划引导非常重要，尤其是“十五五”经济社会发展规划的发布，向社会传递了明确信号。 “五年规划”对于加强国家重大战略深度融合，增强国家战略宏观引导、统筹协调具有很重要的作用，也显示了我国的制度优势。规划为传统产业的降本升级、制造业的创新转型以及战略性新兴产业和未来产业的壮大和培育指明了方向，对市场和企业具有重要的引导作用。

2、政府通过制定与实施产业政策推进现代化产业体系的构建。产业政策的本质是基于一定的经济社会发展目标，实施特定的政策来干预产业形成与发展，弥补市场缺陷，优化资源配置。具体来说，政府有关部门如发改委等可以在五年规划的指导下，就如何推动传统产业的升级、如何壮大战略性新兴产业、如何培育布局未来产业制定一系列政策及采取各种措施，如目录指导、财政补贴、税收优惠、政府采购、货币调控及项目审批等，推动现代化产业体系的构建。我国可以通过制定产业政策推动现代化产业体系的形成。

3、国有企业在构建现代化产业体系中扮演重要角色。政府中的国资委代表国家行使国有资产的所有权，对于处于重要产业部门的国有独资或国有控股企业来说，不仅要追求国有资产的保值增值，而且要履行战略使命担当，完善主责主业管理。党的二十届三中全会明确了“三个集中”的国有资本重点投资领域与方向，其中一个方向就是向前瞻性战略性新兴产业集中，而这正是现代化产业体系的核心内容。

4、政府利用行政手段进行直接干预。如政府直接投资于某个特定的项目，政府拨专款从事某项特定的开发，政府补贴，设置某种特定的进入壁垒，限制资本进入某个行业，价格干预等。

现代化产业体系的构建需要政府发挥积极的作用。但我们应该明白一个道理，政府干预的失败既可能是它做得太少，也可能是做得太多，即政府干预有一个必要性的“度”。干预不够，可能不足以弥补市场失灵；干预过度了，就像市场会失败一样，政府也会失败。因为政府干预本质上是对市场的替代，干预甚至会扭曲市场信号，导致资源错配，还可能会由此产生寻租现象。例如，当前光伏、绿色能源等行业“内卷式”竞争很大程度上是由于地方政府的过度干预，如财政补贴、零或超低的土地价格等扭曲了进入成本，地方政府出于对本地的GDP及财政收入的考虑，对陷入困境的本地企业给予特殊保护，再加上一批僵尸企业的存在，导致过剩产能无法在扭曲的市场机制作用下自行退出，在缺失市场出清机制的条件下，产业内竞争最终演变为持续的价格恶战。因此，政府干预现代化产业体系的形成应该保持在适度范围内。习近平总书记指出，“该管的一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”

关于产业政策是否有用，经济学界曾有过一场争论。其实你主要信奉新古典经济学，那么你就会认为产业政策是不必要的，要相信市场比政府做得更好。但显然后发国家根本不可能提供新古典经济学假设市场有效性的前提条件，因此，市场必将失灵，产业政策是有用的。即使从一般意义上看，产业政策在构建现代化产业体系中将发挥重要作用，但我们也应清醒看到，产业政策本质上是对市场的干预，如果这种干预缩小了市场调节的时长，减少了市场调节的成本，这个产业政策就是一个好的产业政策；如果产业政策过度扭曲了市场、过度干预了市场信号、，那么扭曲的市场机制就有可能产生逆调节问题，导致资源的错配。所以，现代化产业体系形成当然需要产业政策，但产业政策存在一个有效性边界，或者说是最优边界。也就是说，我们应把政府干预或政府作用控制在合理边界内，即“有度”的宏观调控。我认为，还是要坚持有效市场与有为政府有机结合的原则推动现代化产业体系的构建，发挥市场机制在产业布局中的调节作用。

第一，构建现代化产业体系应该遵循市场经济的基本逻辑。

民营经济在制造业中扮演着绝对主力军的角色，为GDP 、就业、税收等作出了巨大的贡献，市场在实体经济的转型升级中发挥决定性作用。在“三新经济”（新产业、新领域、新业态），如人工智能、芯片、量子技术、生命科学等领域中，民营经济也显示了巨大的能量，如华为、DeepSeek就是民营企业。深圳、江苏、浙江等地亦涌现大量优质民营主体，在高新技术产业和未来产业中表现亮眼。只有在政治上把民营企业当作“自家人”，在经济上给予同等的产权保护及平等竞争的市场定位，让市场在资源配置中发挥决定性作用，就能充分发挥民营企业在现代化产业体系构造中的重要作用。当然，国有企业的特殊性质决定了它在追求宏观经济效益、跨越风险方面、在国际竞争中坚持国家利益等方面具有明显优势，从而国有企业在壮大战略性新兴产业及培育未来产业等方面具有不可替代的作用。但是，未来提高国有企业的投资与经营效率，必须继续推进国有企业的产权制度改革，硬化预算约束，强化市场的约束力。总之，在构建现代化产业体系中，应该坚持两个“毫不动摇’,国有经济和民营经济要共同发展、相互协调，坚持有效市场与有为政府的有机结合。

第二，构建现代化产业体系需要构建统一大市场。

建设现代化产业体系是需要推动全国统一市场的构建。过往光伏等新兴产业因地方恶性竞争、重复建设而陷入过剩的教训表明，必须在全国层面建立统一市场，推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通，打通内循环的堵塞点，推动资金、技术、数据、人才等要素跨区自由流动。其中打破行政壁垒与区域封锁、限制垄断特别是反对行政性垄断很重要，主要依据市场经济逻辑，通过市场决定区域与产业分工，防止因过度政府干预所引发的新一轮产能过剩，引导产业有序布局。

第三，让市场信号真实地反映资源稀缺性的问题。

因为要发挥市场在产业形成过程中的作用，市场信号反映资源稀缺性是非常重要的，如果市场信号被过度扭曲就有可能导致资源错配问题。因此，要让市场机制在产业结构的形成中发挥决定性调节作用，并使市场调节方向与规划协调方向相一致，价格信号必须准确反映资源稀缺程度，这里既包括投入品价格与产成品价格，也包括工资率、利息率、数据要素价格等要素价格。为此，应避免政府对企业进入权与退出权的过度干预，避免政府对价格形成的过度干预，从而减少对行业进入或退出成本或收益的过度扭曲，限制垄断，各类市场主体平等竞争与平等的产权保护，从而防止因市场信号扭曲所导致的资源错配，从而高效率地构建现代化产业体系。

第四，完善市场准入制度。

构建现代化产业体系，须以统一、透明的市场准入为前提，优化新产业、新业态的进入环境，确保各类所有制企业在准入、竞争、监管、产权保护各环节享有同等权利与义务。核心路径是建立“有效市场＋有为政府”的体制框架，让反映资源稀缺性的价格信号引导资源配置，政府通过规划、规制和公共品供给弥补市场失灵，从而形成高效、动态、可持续的现代化产业体系。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。