范志勇：历史上的美国关税政策（十七）：二战之后美国贸易政策的重大转型（1945-1950）

范志勇中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

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在第二次世界大战期间以及战后欧洲经济重建的相当长时间内，美国政府关于贸易政策改革主要围绕着两条主线进行：

一是不断推进《互惠贸易协定法案》延期。这一法案打开了政府与贸易伙伴（主要是欧洲和日本）通过谈判削减关税和非关税壁垒的方便之门。直至1962年在尼克松政府时期将其升级为直到1962年肯尼迪政府时期将其升级为《贸易扩展法案》；另一条是不断推进《关税及贸易总协定》下的多边贸易谈判，最初以美国和欧洲国家为主，逐渐有更多的发展中国家加入，涉及的议题也越来越多。

然而两条主线之间又是紧密联系在一起的：一方面，《互惠贸易协定法案》的延期使得美国政府获得了对外开展多面贸易谈判和制定关税政策的权力；另一方面，美国政府又根据多边谈判的进展不断向国会争取更多的授权。

本节主要围绕着《互惠贸易协定法案》的升级与完善展开。

一、战时《互惠贸易协定法案》的延期

《互惠贸易协定法案》于1934年生效，最初是为了降低《霍利-斯穆特法案》制定的畸高关税。该法案最初设定的有效期为三年，在1937年面临第一次延期。由于此前在1936年的大选中，民主党又一次赢得了压倒性的胜利。再加上法案实施初期，美国与其他国家达成的双边贸易协议数量有限，并未对国内市场造成明显冲击。截止到1936年底，生效的前13份协定将应缴税进口产品的平均关税从46.7%降至40.7%，下调了6个百分点。这将使平均关税回到《霍利-斯穆特关税法案》颁布之前的水平。[1]《互惠贸易协定法案》有效降低了《霍利-斯穆特关税法案》造成的畸高关税，同时也带动贸易伙伴相应降低了对美国出口产品征收的关税。因此尽管存在一些争议，但法案在1937年的第一次延期并未受到国会的明显阻力。

到1940年，罗斯福总统再次要求国会将《互惠贸易协定法案》延期三年。此时，推动削减关税和扩大贸易的理由已经从“推动经济从萧条中恢复”转向“通过扩大贸易以促进战后和平”。1941年12月日本偷袭珍珠港之后美国卷入第二次世界大战，这使得孤立主义理念名誉扫地。奉行孤立主义并不能带来和平。共和党对于《互惠贸易协定法案》的反对态度也有所缓和。1943年法案到期后，国会以战后将对美国对外贸易政策进行全面评估为由，仅授权《互惠贸易协定法案》延期两年。

二、1945年《互惠贸易协定法案》的关键性延期

1944年美国大选的结果仍然是民主党一边倒的全面控制国会和政府。然而1944年4月罗斯福总统去世，而担任了11年国务卿的赫尔也于1944年11月退休。这导致《互惠贸易协定法案》在1945年到期后第一次在没有罗斯福和赫尔等发起者的情况下向国会申请延期，因此被受瞩目。

尽管共和党人此时已经大体接受了互惠贸易的理念，但拒绝授予总统不受限制的权力。[2]不过万幸的是，罗斯福和赫尔的政策得到继任者（杜鲁门）的继承。经过美国政府与国会的博弈，《互惠贸易协定法案》在1945年仍然获得三年延期，并进行了细微的修正。法案延期的授权主要包括：法案延期三年；采取有选择性地分类降低产品关税；政府获得授权可以以1945年的税率为基准将关税最高下调50%（此前是历次延期是以1934年的税率为基准）。这样美国政府就获得了更大的减税空间，见表1。

三、战后初期美国两党贸易政策的妥协及1948年法案延期

在1946年11月的中期选举中，民主党丢掉了国会的控制权，共和党人卷土重来。这是自1932年以来共和党第一次控制国会。鉴于共和党历史上对保护性关税的支持和对《互惠关税协定法》的敌意，这次选举造成的国会掌控权转移无疑对《互惠关税协定法》的延期还有当时正在进行的多边贸易谈判产生不利影响。不仅仅是国会，事实上整个美国社会也弥漫着不安的情绪，他们担心第一次世界大战之后，甚至一百余年前美英战争结束之后，外国产品卷土重来，湮灭美国市场的情景再次发生。

为安定人心，在国会共和党领袖与美国政府领导人谈判之后，共和党发表声明：

第一，支持当时正在计划中的多边贸易谈判（日内瓦会议）按期举行，这算是给政府和民众吃了一颗定心丸；

第二，在《互惠贸易协定法案》1948年到期后，国会将会对该方案进行改革。这其中有两项预期的改革较为重要，一是允许法案设置所谓的“危险点”，即关税税率削减的下限，以防国内产业受到伤害；二是增加“例外条款”程序，如果国内特定产业因进口受到伤害的话，该程序将使它们更容易获得临时保护。

收到国会的善意回应后，美国政府随即投桃报李。杜鲁门总统很快发布一项行政命令，除了表示接受参议院的大部分建议外，还专门设立了一个行政程序，用于审议和处理国内企业就关税削减和外国竞争造成的损失而进行的投诉。行政命令要求，在以后达成的所有贸易协定中，如国内生产商因贸易协定执行造成或可能造成严重伤害，美国可以撤销或修改关税削减。但是行政命令并没有采纳参议院设立关税下限（“危险点”）建议。

这场国会与政府之间的妥协确立了美国贸易政策的一个重要组成部分，即“例外条款”。这一条款不仅确保了国内利益可以得到保障而不受贸易自由化的潜在不利影响；更重要的是，它避免了第一次世界大战后民主党总统与共和党国会之间的冲突再度上演。

时间来到1948年，杜鲁门总统要求将法案延期三年。此时也是共和党主导的国会第一次尝试对《互惠贸易协定法案》进行改革。这一年对于民主党来说喜忧参半，忧的是在共和党主导下，国会批准法案延期一年而不是总统要求的三年。此外，国会在法案中设置“危险点条款”，但赋予总统将关税降至危险点以下的自由裁量权（但在这种情况下需要向国会做出声明）。可喜的是，民主党在1948年的选举中成功夺回国会掌控权，并且杜鲁门总统连任成功。因此当1949年政府提出三年谈判权（追溯，即容1948年算起）延期且不包含任何危险点条款时，法案轻松获得延期。

四、美国贸易政策的第一次重大转型

整体来看，二战结束初期美国贸易政策出现的变化是美国建国之后第一次最重大的转变。在此之前，贸易政策的目标是使用保护性关税保护国内产业免受外国竞争影响。而在此之后，美国的贸易真格转为使用贸易协定减少全球贸易壁垒。

导致这一转变的根本原因是美国经济在第二次世界大战之后从根本上完成了经济转型。这一转型不仅仅局限在物质层面，还包括在精神层面。二战之后，美国并没有出现外国商品充斥美国市场的局面，从而帮助美国国民第一次真正建立起世界第一经济强国的自信心。在此情况下，一贯支持高关税的共和党在贸易政策的立场上开始发生转变。然后更激进的转变发生在之后的20世纪50-60年代，这是后话。

一方面，在共和党内部，原本支持保护性关税的东部工业和金融利益集团开始支持通过《互惠贸易协定法案》。尽管总有部分共和党人抱怨国会授予行政部门太多的权力，但在经历了《霍里-斯穆特关税法案》的惨败后，很少有国会议员想要再次承担设定关税税率的直接责任。国会将贸易政策向政府授权已经成为大势所趋。

另一方面，国会对应税商品税率下降基本采取了放任的态度。即便应税进口产品的平均关税从1932年的59%下降至20世纪50年代初的12%，国会也没有采取任何激进措施进行遏制。国会对于事后关税的下降之所以“袖手旁观”，其背后的原因主要来自两个方面。第一，应税商品税率上升主要是由于在从量税制度下，进口商品价格上升造成的，名义税率的下降非常有限。国会在降税这个问题上采取了“不主动，但不拒绝”的态度。第二，战后初期欧洲日本处于经济恢复阶段，美国进口关税下调基本没有对进口和国内产业产生任何负面影响。1945年之后美国进口占GDP的比重从2%左右缓慢上升至GDP3%左右，然后在20世纪50年代基本维持在这个水平。国会也就没有进一步调整贸易政策的借口。

图、20世纪30年代到70年代的美国关税税率

数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

[1]参见参见Tasca（1938），第188页。

[2]在1944年总统大选中，共和党竞选纲领指出“要想妥善规划战后世界，就必须大力扩展世界贸易，以便修复战争损耗并建立持久和平……只有国会批准的互惠双边贸易协定才能对保护国内市场免受外国竞争的关税进行修改”等等。这表明共和党人已经接受了互惠的理念。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。