专家解读文章之六 | 协同推进准入、场景、要素改革强化促进新质生产力发展的制度供给

党的二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确提出“实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动”。近日，国务院办公厅印发了《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（以下简称《意见》），对加快场景培育和开放进行了全面部署，明确提出，协同推进市场准入环境优化、场景培育和开放、要素创新配置。我们要找准主攻方向和关键着力点，更好发挥改革集成效应，为发展新质生产力提供强大制度保障。

一、协同推进准入、场景、要素改革意义重大

准入是指市场准入，是对经营主体在我国投资经营的行业、领域、业务的管理。场景可以理解为“应用场地”，它可以是一项流程、一个平台、一个园区、一个应用。要素是指企业生产经营中的投入，包括劳动力、资本、技术、管理、数据等。协同推进准入、场景与要素改革对发展新质生产力意义重大。

一是有利于推动形成一批新场景大规模应用。场景能反复验证新技术新产品的技术与经济可行性，整合产业上下游相关资源，构建完整的商业闭环。全国各地现在虽有不少新场景，但往往由于市场准入和要素改革遇到瓶颈，不同程度存在规模比较小、范围不够大、应用还不深的问题。《意见》突出强调形成新场景的大规模应用，“大”的背后是供给的体系化推进、需求的规模化实现，这意味着场景培育必须与市场准入和要素配置改革协同推进，供需两侧发力推动新质生产力发展。

二是有利于推动市场准入与要素改革向纵深迈进。经过四次修订，新一版市场准入负面清单用“宽准入”红利赋能经济社会发展的态势正在形成。今年，国家又推出10个要素市场化配置综合改革试点，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动。借助新场景大规模应用协同推进准入与要素改革，可以探索形成破除市场准入壁垒、提升要素配置效率的新路径，进一步推动有关部署深化落实落地。

三是有利于为新质生产力发展提供体系化制度保障。新质生产力的发展仅有先进科技还不够，还需要可靠的验证场地，通过协同推进准入、场景、要素改革实现体系化的制度供给。近年来，深圳围绕智能网联汽车场景，推动测试道路开放，放宽自动驾驶路测企业资质，出台了全国首个《智能网联汽车管理条例》；上海围绕临床试验数据跨境传输场景，设立国际数据港，开展了跨境数据分类分级管理试点。这些体系化的制度安排有利于提升我国产业生态的全球主导地位。

二、找准协同推进的主攻方向和关键着力点

从《意见》和准入、场景、要素改革三者的逻辑关系看，协同推进改革有三大主攻方向，需要予以重点突破。

一是以健全市场准入制度有力拓展新场景。市场准入是加快科技成果向现实生产力转化的关键条件。关键着力点包括但不限于：完善新业态新领域市场准入，加快建立与市场准入相适应的监管模式；以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，研究推广进一步扩大增值电信、生物技术、外商独资医院领域开放试点，有序扩大教育、文化领域自主开放；鼓励海南自由贸易港、自由贸易试验区等有条件地方探索更加安全、便利、高效的内外资准入协同模式。

二是以激活要素市场化配置有力支撑新场景。新要素的涌现和崛起往往会开启一个新的时代，数据、空天、深海、频谱、新能源，任何一个资源要素的背后都是一个甚至是十几个庞大的新产业新赛道。关键着力点包括但不限于：探索新型要素市场化配置方式，引导数据、空天、深海、频谱、新能源等资源要素向发展新质生产力顺畅流动；发挥人才、资本等要素支撑作用，用好户籍、签证等制度创新，优化育才引才用才机制，鼓励金融机构做好金融服务，支持耐心资本发展壮大；根据场景布局需要和特点，合理保障土地要素供给。

三是以新场景大规模应用有力牵引市场准入和要素配置优化。新场景大规模应用意味着技术路线可行、解决方案有用、商业模式成立。关键着力点包括但不限于：强化政府机关、事业单位和国有企业示范引领，分批次推出应用场景项目清单，围绕建设综合性重大场景组织实施若干重大项目，及时总结经验、宣传推广，推动若干领域打造全国乃至全球代表性新场景；推动新场景公平开放，严禁在开放场景资源过程中违规设置限制条件，防范以场景为名分割市场的行为；建设概念验证和中试验证平台，促进大中小企业协同创新。

下一步，要按照《意见》要求，引导各地切实把协同推进准入、场景、要素改革与地方中长期规划的有效衔接。鼓励地方大胆创新，探索协同推进的新路径，及时梳理地方协同推进的经验做法，探索尽职免责管理模式。对协同推进准入、场景、要素改革成效进行定期评估，及时了解地方、企业和平台在推进改革过程中遇到的困难，及时出台配套举措，完善改革推进的方式方法。

（国家发展改革委经济研究室副主任、副研究员张铭慎）