「乡村振兴」刘守英等：集体地权性质、土地占有与第二轮土地延包

刘守英等：集体地权性质、土地占有与第二轮土地延包

乡村振兴

中国农民的土地承包经营权继20世纪90年代延长30年后，将于2026—2028年进入第二轮土地延包高峰期。2017年党的十九大报告提出第二轮土地承包到期后再延长三十年，2020年中央“一号文件”布署启动本轮延包试点，2021—2025年连续五年的中央“一号文件”持续推进政策深化，试点范围从2022年的整县试点扩展至2024年的整省试点。实行农村土地承包制以来，农民与土地的关系以及他们对土地的观念已经发生改变。与上一轮延包相比，第二轮土地承包期到来之际要求调地的呼声提高，一些无地农户或人口净增加农户希望借土地二轮延包之际进行土地调整，无地农户的土地调整意愿表现得尤为强烈。调地的理由是，农户之间土地占有差异扩大，无地人口增多，已故或户籍迁出的群体继续享有土地承包经营权。甚至有人推断，如果在第二轮土地延包时不能解决土地配置问题，人地矛盾将演化为社会风险，应通过土地调整解决承包期内累积的土地分配不均，以此维护社会稳定。

延包政策的选择和实施既关乎中国土地制度的稳定性，又关乎农民土地利益诉求的正当性和实施可行性。与上一轮延包相比，本轮延包既要坚持和维护已经形成的基本制度的内核，又要对结构变革后的人地关系和土地占有状况做出回应。如何在维护地权稳定的前提下有效回应无地人口的需求成为第二轮土地延包的核心议题。本文首先通过对中国农地制度变迁与制度安排的历史回顾，重申中国农地制度的地权性质，明确以任何理由动摇已经形成的地权结构的制度成本；利用全国范围抽样调查数据重点分析人地关系稳定后无地人口在结构变革下的行为反应和真实状况，以回应如果不进行大调整就会带来严重社会风险的担忧；之后对一些试点地区所采取的制度安排进行了分析和评估，并对这些方案进行了制度成本收益的比较；最后提出本轮土地延包的原则和建议。

一、集体地权的特征与性质

讨论本轮土地延包不能在想当然的“空制度”或自以为的制度安排下进行。无论是关于农地制度进一步变迁的逻辑起点还是关于本轮土地延包的具体方案，一个无容置疑的前提是关于经过几十年的制度建构和变迁所形成的农地制度性质的共识。本文讨论的集体地权性质是一个关于土地所有权、土地权利分割、地权稳定性和土地产权强度的制度结构。

（一）土地所有权

土地集体所有是社会主义公有制在中国农村的具体实现形式。家庭联产承包责任制将土地所有权主体落实为农民集体并得到法律承认，最终通过成员资格认定并确权登记颁证，集体所有被明确为村社范围内的集体成员共有。

第一，土地集体所有主体是享有成员权的农民集体。家庭联产承包责任制改革经由集体所有权与承包经营权的“两权分离”改变了传统集体所有制形态，集体成员的集合替代生产队组织成为集体所有权的主体。农民这种依据成员身份依法承包集体土地的权利，在2007年《中华人民共和国物权法》（简称《物权法》）第五十九条和2021年《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）第二百六十一条中得到确认，这两部法律明确“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，2024年《中华人民共和国农村集体经济组织法》第三十六条明确了集体土地所有权与集体经济组织之间的关系，即“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权”。

第二，农民集体成员权固化。实施家庭联产承包责任制初期，集体成员权体现为任何一个属于本集体经济组织的成员都天然地、不需要付出任何代价地享有土地的使用权。集体地权随着家庭人口变动发生频繁的土地调整。1987年中共中央农村改革试验区在贵州湄潭县试点“增人不增地、减人不减地”，即农户不能因为家庭成员死亡、女儿出嫁、儿子入赘等事件造成的人口减少而丧失已有的土地权益，同时也不能因为家庭成员出生、娶妻招婿等事件带来的人口增加而要求扩大家庭承包耕地的面积。这一制度试验被写入贵州省实施《中华人民共和国土地管理法》办法（1989修正）第八条，上升为地方性法规，1993年被写入《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中，成为国家政策，2002年《中华人民共和国农村土地承包法》（简称《农村土地承包法》）的第二十七条对此予以法律确认。从此，土地所有权仍然属于农民集体，但切断了新增人口与集体土地的联系，集体成员范围被锁定，土地所有权主体边界固化为实施“增人不增地、减人不减地”之前的成员。2013年“一号文件”开始全面推行土地确权登记颁证，“以农村集体土地所有权确权为基础”“确权到户到地”，《中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）》（简称《农村土地承包法(2018修正)》）第二十四条规定土地承包经营权证“将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入”。

（二）土地权利分割

产权可分割是实现资源有效配置的重要安排。集体所有制下土地权利的不断分割与合约再议定是中国农地制度变迁的重要创新。

第一，从“两权合一”到“两权分离”。家庭联产承包责任制的实施实现了农地制度的“两权分离”，土地所有权归属集体，农民获得土地承包经营权。土地集体所有权的核心内涵是维持土地公有制不变，《农村土地承包法（2018修正）》第十三条明确集体经济组织或村民委员会代理农民集体行使发包权。土地承包经营权的核心内涵是农民基于集体经济组织成员身份平等获得土地承包经营权，在完成国家和集体义务后享有土地剩余索取权。

第二，从“两权分离”到“三权分置”。伴随工业化与城镇化进程，农村劳动力大规模向城镇转移就业，农户土地承包经营权事实上自发分离为承包权和经营权。2014年中央文件明确将经营权从土地承包经营权中分离，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”。在“三权分置”下，集体土地所有权主体仍为农民集体，拥有对集体土地的占有、使用、收益和处分权利，有权依法发包、调整、监督、收回承包地。在转让土地承包权、流转土地经营权和土地被征收时，分别须经农民集体同意、向农民集体书面备案以及由农民集体受偿。承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能受到严格保护，有权占有和使用承包地、通过流转承包地获取收益、就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地以及获取征地补偿，同时政策和法律规定不得违法调整承包地或以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，稳定现有土地承包关系并保持长久不变。在流转合同约定期限内，土地经营权人对流转土地依法享有使用流转土地并获取收益的权利、经承包农户书面同意及向农民集体书面备案后可再流转土地或设定抵押、获取流转合同约定的相应征地补偿。

（三）地权稳定性

地权稳定性是影响农民行为预期的核心。提高集体土地制度下农民的地权稳定性，是推进农村改革和保证制度绩效的关键。

第一，保持土地承包经营制度的稳定性。1982年中央“一号文件”肯定包产到户，1983年中央“一号文件”将稳定和完善农业生产责任制作为农村工作的主要任务，1991年党的十三届八中全会通过《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，将以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层体制作为乡村集体经济组织的一项基本制度，1998年党的十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，将农村基本经营制度明确表述为以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，并于《中华人民共和国宪法（1999修正）》第八条和2002年《农村土地承包法》第一条予以制度法定。2008年中央“一号文件”和党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（简称《决定》）强调这一基本制度是农村改革最重要的制度性成果和党的农村政策的基石，必须毫不动摇地长期坚持并不断完善。在农业现代化进程中，家庭承包经营制度不断适应新的发展要求，但这一基本制度始终未动摇。

第二，延长土地承包期，稳定农民对土地的行为预期。1984年中央“一号文件”明确“土地承包期一般应在十五年以上”，1993年部分地区第一轮土地承包期限即将到期时，中央下发《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，规定原定耕地承包期在十五年到期后再延长三十年不变，《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》第十四条以及2002年《农村土地承包法》第二十条对三十年的第二轮土地承包期限进行法律确认。2008年《决定》提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，党的十九大报告明确第二轮土地承包到期后再延长三十年，《农村土地承包法（2018修正）》第二十一条对此给予法律表达。至此农民在改革后获得的土地承包经营权期限为七十五年。

第三，承包农户与承包地块关系的稳定性。成员权集体土地所有制下，土地调整是影响地权稳定性的主要方式。第一轮土地承包期内，绝大多数村庄都进行过不止一次的土地调整。为减少土地频繁调整带来的负面影响，农地制度改革进一步深化，从强调承包制稳定性到稳定承包农户与承包地块的关系。一是禁止在承包期内调整土地。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（简称《通知》）禁止在承包期内对全村范围的土地进行定期大调整，以更严格的要求规定土地小调整的适用范围及审批程序。2002年《农村土地承包法》第二十六条和第二十七条明确在承包期内，发包方不得收回承包地以及不得调整承包地。二是强调土地延包时的人地关系不变。《通知》以及《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（简称《意见》）要求土地延包在上一轮土地承包的基础上展开，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。

（四）土地产权强度

产权强度体现为使用权的排他性、收益权的独享性和转让权的自由性。农民对土地产权的强度关乎他们对土地制度的信心和对土地的投资。中国通过农地制度的持续变革逐步完善农民的土地使用权、收益权和转让权，从法律上实现土地承包经营权作为物权，提高农民在集体制度下的土地产权强度。

第一，农民的土地产权逐步完整。其一，农民土地使用权的排他性增强。农民经由家庭联产承包责任制改革获得土地承包经营权，2002年《农村土地承包法》第一条从法律层面明确赋予农民长期而有保障的土地使用权，并在第十六条规定承包方具有不受他人干预的、自主组织生产经营和处置产品的权利。《农村土地承包法（2018修正）》第二十七条延续了发包方在承包期内不得收回承包地的规定，并进一步对特别规则做出修改，明确“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”。其二，农民土地收益权的独享性提高。包产到户初期农民在“交足国家的、留够集体的”后，获得土地剩余收益的索取权。伴随农产品市场化改革，农民获得更大土地收益权。取消农业税以及制止地方政府以“提留”“统筹”等名义截留土地收益后，农民具有了土地收益权独享权。其三，农民土地转让权的自由性扩大。1984年中央“一号文件”开始放松对土地流转的政策限制，鼓励土地逐步向种田能手集中。1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》准许在发包方同意的前提下，进行承包地的转包、转让、互换及入股。2002年《农村土地承包法》规定国家保护承包方依法、自愿、有偿进行土地流转，承包方具有自主决定是否流转和流转方式的权利，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方的土地流转行为，以转包、出租、互换等方式进行的土地流转向发包方备案后，农民拥有了自由转让土地的权利。

第二，土地承包经营权从债权转向物权。家庭联产承包责任制建立之初，土地承包经营权依合约而设，以债权形式出现。2007年公布施行的《物权法》及2021年施行的《民法典》将土地承包经营权纳入用益物权编，明确其物权属性。2013年全面推进土地确权登记颁证，以登记簿和权属证书对农民的土地承包经营权给予法律确认，经由登记公示，土地承包经营权成为可以对抗第三人的物权。

历经四十余年的农村土地制度变迁和法律确认，中国的农地地权性质已经定型。一是坚持农村土地集体所有制，集体所有权是集体村社成员的集合，且在实行农地“增人不增地、减人不减地”后，农地集体所有权被固化为这一时点之前的原有集体组织成员。二是实行集体农地权利可分割，经过农地“三权分置”制度创新，农地制度的权利结构为坚持集体成员所有权，保持成员承包权，从承包经营权中分离出经营权。三是成员承包期限为75年，承包期内不得调整农户承包地。四是承包农户享有承包期内的排他性农地使用权、收益权和转让权。五是限定集体调整承包地的权限为“因自然灾害严重损毁承包地等特殊情形”且“必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”并报相关主管部门批准。

二、无地人口的状况：与有地人口的比较

与集体地权制度已经定型和深入人心相伴而生的是，实行“增人不增地、减人不减地”后，无地人口的存在成为一个不争的事实。这一问题最早在率先实行这一制度的湄潭县就已出现，2014年对该县落花屯村和沙坝村的调查数据表明，两个村庄的无地人口数分别从1988年的179人和111人增长到2011年的527人和384人，有无地人口的农户数占总户数的比例在同期分别增加了40和51个百分点。另一份基于贵州省2006—2008年的四县调查数据显示，46.34%的农民没有承包耕地。一项2022年对山东和江西两省的调研数据显示，在山东省样本县的受访农户中，25.49%的家庭中至少有1人名下无承包地，该比例在江西省受访样本中高达47.50%。据延包试点反映，部分地区无地人口的占比已经超过20%。要回应无地人口的存在与代际累积对现行农地制度提出的现实挑战，就必须对结构变革下无地人口的真实状况进行认真分析。

（一）无地人口的判定

本文界定的无地人口指当前未享有土地承包经营权的农民，若户主户口性质为农业户口且家庭所有成员均未从集体分配得到土地，则该家庭被认为是无地农户，本文将无地人口、无地农户以及来自无地农户的家庭成员统称为无地群体。无地人口的主要构成是在第一轮土地延包后的新出生人口，这部分人群未能在集体统一发包时获得土地，也无法在承包期内通过土地调整取得土地承包经营权。无地人口的类型有很多种。例如，计划生育政策实施期间的超生人口，早期为规避农业税费自愿放弃土地承包经营权的外出务工经商农民，由于下岗、复员等原因而返乡的人口以及因婚嫁无法保留原籍地的承包地又未能在新住所获得土地的群体（以女性居多）。需要强调的是，本文界定的无地人口不包括因土地征收而失地的人口。身份属性和土地性质是判定无地人口的两个重要维度。在身份属性方面，农民身份是获得土地承包经营权的必要条件。本文将样本限制在户口性质为农业户口或农业转居民户口的群体范围，在此基础上区分无地人口和有地人口。在土地性质方面，本文将土地类型严格限制为具有承包经营权的耕地，不涉及林地和草地等其他土地类型。在进行样本筛选时，受访者只要回答没有耕地，则被认为是无地人口，而不论其是否拥有其他类型的土地。由于土地承包经营权是基于集体经济组织成员身份获得的用益物权，其权利归属及范围区别于依据流转合同获得的一定时期内的土地经营权，本文关注的是目前并不享有土地承包经营权的群体，以是否拥有从集体分配得到的耕地为依据来判断受访者有无土地，而不考虑其承租或无偿代耕的土地。这意味着如果受访者仅拥有从集体或其他农户处租来的土地，其仍被判定为无地人口。

本文的数据主要来源于全国流动人口卫生计生动态监测调查（China Migrants Dynamic Survey，CMDS）和中国家庭追踪调查（China Family Panel Studies，CFPS），无地人口和有地人口的数据均来源于CMDS，无地农户及其家庭成员和有地农户及其家庭成员的数据均来源于CFPS。CMDS由原国家卫生和计划生育委员会自2009年起进行的调查，但仅2017年的问卷涉及承包地情况，本文将在该调查轮次中户口性质为农业户口或农业转居民户口且在户籍地老家没有承包地的受访者定义为无地人口。该调查采取与规模成比例的概率抽样方法（Probability Proportionateto Size Sampling，PPS），调查范围覆盖31个省份和新疆生产建设兵团，身份为农民的样本量达14万，具有全国代表性。调查内容涉及流动人口经济状况、职业选择、流动趋势和居留意愿等多方面的信息，对于分析无地人口的生存发展现状和流动情况具有独特优势。CFPS是由北京大学中国社会科学调查中心实施的一项全国性大规模调查，样本覆盖25个省份，包含个体、家庭和社区三个层次的内容，利于追踪无地农户和来自无地农户的个体在社会经济特征方面的长期动态变化。本文选取CFPS2012年、2014年、2016年、2018年、2020年和2022年六轮调查形成的混合截面数据进行分析。CFPS并未直接采集家庭户主信息，本文从经济角度出发，将最熟悉家庭财务情况的家庭成员视为户主，该成员的户口性质为农业户口的家庭则被定义为农户。在此基础上，以是否拥有从集体分配得到的耕地为依据判定有地农户和无地农户。同时为尽可能准确刻画无地农户的状况，弱化征地等失地冲击带来的短期影响，本文删除了被访时表明经历了土地征收而处于无地状态的农户样本，且只关注土地状态保持不变的家庭，即在被调查的所有轮次中，农户一直处于无地状态或一直处于有地状态。

（二）无地人口的规模及构成

表1呈现了无地人口和无地农户的数量及其占比，并在代际分布和教育水平方面将无地群体与有地群体进行了比较，从中可以归纳出三个方面的特征。

第一，无地并非个别现象。从个体层面来看，在覆盖全国约13万流动人口的样本中，个人名下明确没有承包耕地的农民已经超过5万，占总样本量的比例超过40%。将样本户籍地所属省份按东部、中部、西部和东北地区划分后发现，各经济区域的无地人口占比均在40%左右，无地现象具有区域普遍性。值得注意的是，相比于无地人口，家庭所有成员都没有集体承包耕地的无地农户规模较小，但其占比呈现持续上升趋势，从2012年的6.98%增长到2022年的14.65%。这可能反映出无地人口中相对较年轻的群体通过分户形成独立经济单元时，往往组建的新家庭正好是两个无地人口，使无地农户规模增加。

第二，无地群体年轻化。无地人口的年龄中位数为32岁，小于有地人口（36岁）。为进一步识别代际差异，本文将1980年及之后出生的样本定义为农二代，1980年之前出生的定义为农一代。可以发现，无地人口主要由农二代构成，所占比例达到64.25%，比有地人口中的农二代占比高出近13%。以家庭为单位的数据同样发现，无地农户的家庭结构更为年轻化。无地农户的户主年龄明显小于有地农户，超过60%的户主为农二代。

第三，无地群体的受教育程度更高。从学历结构来看，无地农户个体中，初中以上学历群体占比为48.11%，比来自有地农户的个体高28.49个百分点，而前者初中以下学历群体的占比为20.00%，低于后者25.68个百分点。甚至同为农二代，无地人口和有地人口的受教育水平仍然存在较大差异。来自无地农户的个体在高中/中专、大学专科和大学本科学历及研究生群体中的比例比来自有地农户的个体分别高出4.79、13.47和9.38个百分点。

由此可见，无地人口的存在与增长是一个事实。但是，无地人口的教育程度提高和年轻化又有利于降低土地对农民的经济和生存风险，他们大多数没有过农业生产劳动的经验，与土地和村庄的联结疏远，对土地的依恋程度降低，拥有更高的受教育水平有利于他们到城市闯荡以及增加对城市价值的认同感。

（三）无地人口的经济来源

表2提供了无地群体和有地群体在工作性质和收入结构方面的信息。从中可以发现，无地人口与有地人口的经济来源呈现不同特征。

第一，无地群体主要从事非农工作。绝大多数无地农户并非通过租赁方式获取耕地以从事农业生产。表2的数据显示，仅不足2%的无地农户租用他人或集体的土地，即便仍然居住在乡村，无地群体的土地流入比例在样本期间内最高也仅为5.10%。对于无地农户而言，有家庭成员从事农业工作的比例始终没有超过10%，且从2012年的8.87%减少到2022年的3.43%。相比之下，有地农户虽也呈现非农化趋势，从事农业工作的家庭占比不断下降，但2022年仍有70.56%的家庭延续农业生产。从工作性质来看，以非农工作为主要工作的无地群体占比超过85%，比有地群体高出约一倍，且呈现上升趋势。即使将研究样本限定在乡村居住人口范围内，仍然有80%左右来自无地农户的个体主要从事非农工作。

第二，无地农户非农收入占比更高，且以工资性收入为主。无地农户的家庭非农收入明显高于有地农户且在样本期间内的增长速度更快，其中位数从2012年的24000元上升到2022年的70000元，增幅达191.67%，而同期有地农户的增幅为100.00%，两类群体间的非农收入差距持续扩大。无地农户的非农收入占比均值始终稳定在90%以上，有地农户的非农收入占比虽由2012年的58.44%增长到2022年的74.02%，但仍保留部分农业创收渠道。进一步分解非农收入发现，无地农户对工资性收入的依赖性愈加明显，而个体私营的参与率逐渐下降。在2012—2022年的样本期间内，有家庭成员从事个体私营的无地农户占比从17.51%降低为10.29%，而其非农工资性收入占比均值则从85.45%上升到92.23%。

由此可见，以农二代为构成主体的无地人口并未选择以土地为生，而是将从事非农经济活动作为主要的经济收入和生活来源。对非农收入的高度依赖并非仅仅体现为进城的无地群体，非农工作也是仍然居住在乡村的无地人口的最主要经济来源。无地并未导致这类人口处于生存危机，反而推动他们重构生计和生活模式，相较于有地农户的亦工亦农状态，无地农户在经济层面表现出更为城市化和非农化。

（四）无地人口的城市化倾向

表3展示了无地群体和有地群体的城市融入情况及落户意愿，二者表现出不同的城市化倾向。

第一，无地群体融入城市的程度更高。在完全没有承包地的农户中，绝大多数家庭已实现向城镇的迁移。2012—2022年，无地农户居住在城镇的家庭占比从69.27%增长到78.50%。虽然生活在城镇的有地农户的占比同样呈现上升趋势，但截至2022年，仅有不到30%的有地农户把城镇作为家庭定居地。在已经进入城市的流动人口中，相比于无地群体，更高比例的有地人口反映在城市经营生意困难、难以获得稳定就业机会、无力购置住房、遭遇身份歧视、子女教育问题突出、收入水平偏低以及生活习惯不适应，无地群体在经济和社会层面均表现出更强的城市融入性。

第二，无地群体的城市落户意愿更强。从流动模式来看，无地人口表现出更低的城市流动性。超过半数的无地人口仅在一个城市流动过，该比例较有地人口高出约9个百分点。相比之下，有地人口在两个及以上城市间流动的占比均超过无地人口，呈现出更频繁的多点流动特征。进城无地人口的落户意愿也更强。当被问及在符合落户条件的前提下，是否愿意把户口迁入流入地时，41.27%的进城无地人口明确表示愿意，比不愿意落户的比例高约10个百分点。与此形成对照的是，在进城有地人口中，愿意落户的占比反而比不愿落户的占比低12.38个百分点。

整体而言，相较于有地群体，无地群体表现出更明显的向城市迁移并定居的趋势。缺少土地依附的无地人口倾向于在城市寻求经济机会和身份认同，并希望在特定城市落户定居，实现长期稳定的发展。不同于有地人口在城市间频繁流动或在城乡之间往返迁徙，无地群体的迁移决策展现出相对较强的确定性，他们融入城市的程度更深并具有更强的落户意愿，更倾向于将城市作为他们的安家之所，而非临时谋生地。

（五）无地人口应对风险的能力

表4和表5呈现了无地群体和有地群体在收入水平、工作正式性和社会保险参与方面的情况，可以初步了解无地群体与有地群体在风险应对方式上采取的策略及其在风险应对能力上的差异。

第一，无地群体拥有更充足的流动性资产储备。从收入情况来看，无地农户的家庭纯收入在样本期间内明显高于有地农户，二者中位数的差距从2012年的14988元扩大到2022年的22400元。以人均水平衡量，两类群体的收入差距更明显。无地农户人均家庭纯收入在样本期间内增长了30915元，增幅约300%，高于同期有地农户175%的增幅。截至2022年，无地农户人均家庭纯收入已达有地农户的2.7倍。高收入水平有助于财富的不断积累，无地农户的现金和存款总值长期维持在有地农户的两到三倍的水平，2022年二者在该指标上的中位数分别为20000元和10000元。更为充足的流动性资产储备反映出无地农户较强的经济实力，同时意味着当面临风险冲击时，无地农户更有能力将流动性资产快速变现，有效缓冲外部不确定性带来的负面影响。

第二，无地群体的工作正式性更强。在就业单位分布上，相较于有地群体，更高比例的无地群体选择在政府部门、事业单位、国有企业等正规部门就业，而在雇主性质为个人或家庭等非正规部门就业的比例较低，这种差异在样本期间内一直存在。在劳动合同签订方面，无地群体表现出规范性更强的就业关系。签订劳动合同的无地群体占比一直高于有地群体，二者差距在样本期间内由12.41个百分点扩大到19.79个百分点，截至2022年，已有2/3的无地群体与单位签订劳动合同，但该比例在有地群体中不足一半。同时在已签订劳动合同的人群中，无地群体选择明确约定合同期限的占比更高，更倾向于从事具有稳定预期的工作。正规部门的就业通常伴随着更完善的社会保险和福利体系，有明确劳动合同约束的工作关系有助于降低被拖欠工资、随意解雇等风险。更高的工作正式性利于无地群体获得稳定的收入和社会保障，增强其应对风险的能力。

第三，无地群体享有待遇水平较高的社会保险。医疗和养老保险作为社会保障体系的核心组成部分，对农民福利至关重要。目前城乡社会保障水平仍然存在较大差异，城镇的医疗保险报销水平和养老金给付水平均明显高于农村。相较于有地群体，无地群体参与城镇职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险的占比都更高。截至2022年，已经有超过1/3的无地群体享受城镇职工基本医疗保险待遇，而参加城镇职工基本医疗保险的有地群体占比仅从2014年的2.42%增长到2022年的7.46%。在来自无地农户的群体中，参与城镇职工基本养老保险的占比在2016年已经超过参与新型农村社会养老保险（简称新农保）的占比，二者在比例上的差距于2022年达到17.89个百分点。而与此同时，更多的有地群体仍然选择参与新农保（38.12%），未来能够享受城镇职工基本养老保险待遇的占比仅为11.44%。即使把分析样本限制在主要工作性质为非农工作的被访者范围内，两类群体在社会保险参与上的差异仍然存在。截至2022年，城镇职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险在无地群体中的覆盖率分别为有地群体的2.49倍和1.94倍。这可能反映出无地群体具有更强的积极性参与待遇水平更高的社会保险，其与有地群体的参保差异并非仅由工作性质的不同造成。由此可见，没有承包耕地并未使无地农民处于更高的生存风险。相反，无地群体展现出比有地群体更强的抗风险能力、更高的流动性资产储备、更正式的就业以及更高水平的社会保险，这些装置能有效提升他们抵御风险及从冲击中恢复的能力。

综上，结构变革下的无地人口与传统社会单纯以农为生的无地者不同。在传统农业社会，土地对农民承担着维持生计和抵御风险等多重功能，即“土地是农民的命根子”。伴随经济结构变迁，对大多数农户来讲，土地的生计功能已经弱化，无地人口也通过城市非农就业获得远高于土地的收入，以农二代为主的无地人口的就业和生活重心已向城市转移，摆脱依赖土地的生计模式。与此同时，无地人口也更积极地参与城镇社会保障体系，更加注重城市融入，在工作稳定性、合约保障、居住和子女教育等方面努力在城市扎根，过城里人的生活，因此，利用土地抵御个人和家庭风险的功能降低。

三、可选方案与试点评论

因此，本轮延包本质是在定型化的集体地权与变化了的土地功能下进行制度调整收益与成本的重新计算。包产到户将集体组织土地所有变为成员所有的制度收益显著，国家、集体和农户之间通过合约再议定，农民获得土地使用权、收益权和流转权产生的制度收益明显大于制度成本，在农民主要从事农业经济活动的情况下，土地按成员均分实现了每个成员的土地生计和保障功能。当土地15年承包期到期实行第一轮延包时，农民更在意家庭承包制度的稳定性和长期性，快速结构变革带来的大量非农机会减低了无地少地人户的分地诉求，因此，当时的延包策略是赋予更长的土地承包期、更稳定的承包关系、更有保障的承包权、更加明确的基本制度，做出的安排也是基于当时制度需求和制度功能所做出的成本收益权衡。本轮延包时的地权制度更加定型、更加制度化，农民对制度的信任已经根深蒂固，如果采取调整承包地的办法来进行土地的再平均，就是动摇农村土地制度的根本，制度成本极其高昂。另一方面，经过长期的稳定承包关系确实出现了较大量的无地人口、甚至一定量的无地农户，但是无地少地人户在稳定制度下已经减少了重分土地的预期和诉求，无地和少地的现实反而成为推动他们更积极地在城市寻求经济机会和生活保障的力量，他们在结构变革的进程中已经主动弱化了土地的生计和保障功能，这是本轮延包政策选择的基本背景。

（一）可选政策的比较

理论上，在第二轮土地承包到期后有三种可供选择的延包方式：打乱重分、继续顺延以及小调整。第一种方式为打乱重分或称为大调整，指基于延包之时变化了的人地关系重新平均分配土地。这种方式无疑能改变土地承包到户尤其是人地关系固化以后出现的集体成员土地占有不均等，满足了无地和少地群体的分地诉求，但是存在众多弊端。其一，其否定了40多年农村土地改革稳定基本制度的逻辑，也改变了已经形成的地权性质，会破坏全社会尤其是农村对产权稳定性的预期。稳定农村土地承包关系是党中央一直坚持的土地制度变迁主线，这一稳定既包括家庭承包经营基本制度不变，也包括承包者与承包地块之间的对应不变。打乱重分就是重新回到人口增减变化就要调整承包地的制度安排，实质上是对传统成员权集体所有制的强化和固化，意味着回到按成员占有与调整土地的制度安排，必然破坏土地承包关系的长期稳定性，也形成集体成员（现存和未来）不断调整土地的行为和预期。打乱重分隐含周期性进行大规模土地调整的逻辑，如果在本轮延包时将土地进行重新调整，也就给农民传达了以后也将定期重分的制度预期，必然导致他们对自身所持有土地的长期性产生疑虑。一旦保持土地承包关系稳定并长久不变的政策承诺无法得到有效兑现，必将降低农民对政策连续性和制度稳定性的信任度。其二，这种以土地重分求公平的方式没有回应结构变革后农民对土地的真实需求，其制度收益存疑。新的无地少地者实际上分成两类，一是已经通过结构变革获得非农收入和稳定保障的无地少地者，他们不需要通过重新分地来实现收入和稳定，在重新分到地后他们还得找人来耕种;二是真正在农村务农的无地少地者，打乱重分可以让他们均分到村社的份地，但他们也不能靠这点均分地获得更高的收入，要种更多的土地还得通过土地流转。其三，打乱重分的制度成本奇高。打乱重分本质上是以行政手段强行改变农户之间现有的土地产权结构，操作中需要在摸排核查人口和土地信息的基础上重新界定土地产权，准确认定集体经济组织成员、合理评估土地资源数量及质量并进一步对土地权益进行公平分配。据试点地区反映，均地承包的延包方式将耗费大量人力、物力、财力，其成本大大超过农地确权，村集体根本无法完成这项任务。而且在农村人口大量外流的情况下，土地重分会被少数人操纵，可能导致更大的不公平。

第二种方式为继续顺延。此方式遵循农地制度改革和变迁的既有逻辑，坚持了制度稳定性，有利于稳定农民预期。但是，相比于第一轮土地延包时的情况，农民与土地承包状况确实出现了新的变化，最主要是固化土地承包关系带来的农户土地占有差异，这一轮延包需要做出回应。理论上，一些人认为集体所有制的本质含义就是人口增减要调整土地，固化人地承包关系是对集体所有制的违背。这里要辨析清楚成员权集体所有制和固化土地承包关系集体所有制之间的内在联系和利弊。从现实看，农民仍然存在成员权集体所有制观念，认为人口增减就得调整土地，从包产到户至今已经45年了，已经造成了人地占有不均，如果二轮延包继续顺延，不仅土地占有现状无法改变，而且未来30年也没有调整机会。应该承认，土地所有权主体被锁定后，无地少地群体的存在是制度实施的必然结果，第一轮延包时，已基本实现土地分配上的等质等量，第二轮承包期内的人口增减变化是正常的社会现象，由此导致的人均占有土地不均也是事实。因此，对于现实中出现的调整土地观念和土地诉求，需要了解无地少地群体的实际状况与真实需求。调研中发现，农民的要地诉求主要不是源于自身希望从事农业生产，而是他们缺乏非农就业机会以及与城市居民均等的社会保障权利。研究表明，农户的土地调整意愿或土地租入意愿与家庭无地人口占比并无直接的正相关关系，真正希望获取更多土地的往往是外出务工人数较少、非农收入有限且土地缺失会对家庭生计产生重大影响的农户。疫情冲击过后，并非所有少地农户都具有更强的土地调整意愿，只有在非农收入受到负面影响大的家庭中，少地农户才表现出此诉求。由此可见，若无地人口的非农工作稳定性差且无法被纳入城镇社会保障体系，他们只能被迫将生计保障寄托于土地之上，从而表现出比有地人口更强的土地调整诉求。城市权利的限制和社会保障网的不健全才是导致农民处于高风险状态的根本原因。

第三种方式为小调整。与以上两种方式相比，此种方式似乎有利于实现制度稳定与回应部分农民土地需求的平衡，但是也要谨慎行事。首先要明确小调整的原则和内涵。1984年中央“一号文件”首次提出“大稳定，小调整”，允许在延长承包期前根据群众诉求由集体统一调整土地。1997年第一轮土地延包之际，中央发布《通知》对小调整做出更为严格的规定，指出稳定是调整的前提，小调整是在个别农户之间小范围的适当调整，只限于人地矛盾突出的个别农户，并且小调整的方案要经过村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。本轮土地延包中，《意见》再次提及“大稳定、小调整”原则，但调整适用情形的表述变更为因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调整土地的村组，并要求依法依规从严掌握。政策对土地占有不均是否构成特殊情形未做明确界定，为地方实践预留了一定弹性空间。其次，小调整难以解决无地少地群体面临的实际困难。随着土地作为自然资本的价值弱化，农业盈利水平的下降，农户自种粮食的经济合理性低于直接购买，土地流转租金亦难以为农民提供有效的疾病和养老风险保障，在当前许多村集体并无充足土地可供调整的背景下，依靠小调整获取的少量土地根本无法满足农民的生存保障需求。最后，小调整需承担较高的制度成本。虽然土地小调整涉及的利益主体范围不及打乱重分，但本质仍然是土地权益重构，需要重新测绘承包地并进行确权。同时，集体必须对收回谁的承包地以及发包给谁做出抉择，若调整机制设计不合理或执行不公正，不仅无法有效回应无地少地群体的诉求，反而可能激化村内矛盾，引发更严重的公平争议和利益冲突，不利于农村社会的长期稳定。

（二）对试点政策安排的评论

鉴于土地承包问题的极端重要性和高度敏感性，中央政府对此非常谨慎，采取先试点的办法，并且在政策导向上明确以稳定农地制度、稳定土地承包关系及保持农村社会和谐稳定为基本原则。2021年中央“一号文件”要求坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭经营基础性地位不动摇，有序开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，保持农村土地承包关系稳定并长久不变。习近平总书记2022年在中央农村工作会议上指出，延包要确保大多数农户原有承包权保持稳定、顺利延包。在具体实施层面，《意见》明确要求第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。对少数存在承包地因自然灾害损毁等特殊情形且群众普遍要求调整土地的村组，届时可按照“大稳定、小调整”的原则，由农民集体民主协商，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）政府和县级政府农业等行政主管部门批准，可在个别农户间作适当调整，但要依法依规从严掌握。各地要确保“长久不变”政策落实、确保承包延期平稳过渡，保持农村社会和谐稳定。

面对部分无地少地人口的土地利益诉求，试点地区结合各自的实际情况进行了回应，本文对各地做法进行了归纳。

第一类是农户之间的土地小调整。某试点村民小组在延包之际对集体的人口和土地信息进行了重新核查，计算出人均耕地面积，按照多退少补的原则在农户之间进行土地调整。超出均值的农户需要退出多余部分的土地并交由无地或少地农户承包。经适度调整后，该小组涉及调整的土地共29.52亩，占全组耕地资源的6.3%。该类取均值的土地再调整安排强调了所有权主体内的土地占有均等化原则，体现了“大稳定、小调整”的政策要求，实现了在不重新全面再调整土地的前提下只在多地户和少地户之间回应无地少地群体的土地诉求。但是，这种方式也要付出相应的制度成本，例如让全村农户达成均值调地一致性意见，重新全面核查人地信息以及设立确定调出户和调入户土地标准，说服地多户将土地调出来的费用，等等。同时小调整的实施也形成过几年就得在地多户和地少户之间调地的预期。该村的做法之所以能实施，主要在于其无地人口仅占7%，涉及调整土地和农户很少，从而降低了小调整的制度成本。如果将此办法用于无地人口比例高、人均占有土地面积差异大的村社，将面临高昂的制度实施成本。

第二类是分配村内可供调整土地。一些集体经济组织预留了部分机动地、通过开垦增加了一定量的土地，还有些以发包方名义收回或农户自愿交回的部分土地，此类办法即是用这些土地解决部分农户土地诉求。贵州省某试点县将上述类型的土地纳入“未承包地”管理，符合承包主体资格条件且耕地面积显著少于本村人均水平的农户可以提出调地申请，经集体成员代表大会表决通过后，集体以不高于本村人均耕地面积的标准向无地少地户分配承包地。从制度绩效上看，分配未确权土地方式既能保持原有农户承包地块和面积的稳定，又能使无地少地群体获得土地承包经营权，在不侵害其他农户现有土地利益的基础上满足了无地少地户的土地诉求。但是，这一类型的关键在几种可供分配土地的来源及由此产生的制度成本。首先是机动地。《农村土地承包法（2018修正）》第六十七条对集体经济组织预留的机动地作出了明确规定，即其面积不得超过耕地总面积的5%，未预留机动地或其占比不足5%的集体，也不得再增加机动地，任何村庄如果以各种名义增加机动地就违背了这一政策规定，因此，试图通过增加机动地来为无地少地户提供土地不可取。其次是收回地。从法理上讲，一个农民如果不再属于集体组织成员，其承包地就得收回。《意见》明确规定“因家庭成员全部死亡而导致承包方消亡的，发包方应当依法收回承包地，另行发包”。但是，承包地的收回在现实中的实施成本十分高昂，消亡户的土地通常由其亲戚代为耕种或流转，他们认为自己理应享有承包地的继承权。据江苏省某试点村反映，在59户消亡户中，近一半比例（45.76%）反对在承包期满时交回土地。最后，将未确权地分配给无地少地农户。尽管没有触动现有农户的承包权，但是，这些土地的权利和利益理应属于全部法定村社成员，如果未分得这部分土地或未享有这部分土地利益的农户提出对这部分土地的权益主张，村里如何应对？法理上如何解释？

第三类是折股分红。西安市部分试点地区将家庭人均土地面积不足村均水平一半的农户定义为进地户，将其应补足的土地面积折股入社，作为无地少地户分享集体经济组织经营收益的依据，包括每亩500元的保底分红和折股量化分红。从制度实施来看，此类安排以利益而非土地满足无地少地农户土地利益诉求，不触动现有土地承包关系，维护了地权稳定性。通过将土地权利转化为分享集体股份权益，保障无地少地群体的成员利益，存在合理性，因为对于不再主要以种地为生的无地少地农户来讲，土地利益的满足更符合他们的诉求。但是，这一方式也存在制度成本，对无地少地农户来讲，其土地权益的实现与村股份经济组织的经营状况挂钩，一旦股份社经营不善或股份社以各种理由不进行股利分配，这些农户的利益就得不到兑现，无疑增加了村社内部的摩擦成本。对其他农户来讲，集体股权的收益分配以成员权为基础，这些无地少地农户本来以成员身份参与了利益分配，如果再以无地少地为由多一份股利分配，对他们来讲也是一种不公平。

第四类是提供公益性就业岗位或与社会保障相当的经济补偿。某试点村421户家庭基于2018年的农地确权颁证信息直接进行顺延承包，针对4户无地少地户，其中2户具备劳动能力的家庭，由村集体创办的服装厂为其家庭成员开展技能培训、提供公益性岗位并发放工资，另外2户基本丧失劳动能力的家庭则直接分享村集体鲜切花加工厂的经营收益，每人每年能获得4800元的经济补偿，与该省区4920元/年的最低生活保障水平相当。此方案维护了现有土地承包关系的稳定性，避免了因少数无地少地户土地利益诉求进行土地调整引发的社会矛盾。针对不同农户的社会经济状况分类采取解决措施，为这类农户的发展能力和生计提供了救济通道，既体现了人文关怀，也有利于社会安定和化解矛盾，但从试点推广来讲，对无地少地农户需要提供制度化解决方案。

综上所述，各类延包方案体现了三个基本原则：一是保持了集体地权制度的稳定性。除了第一类试点方案采取在地多地少户之间进行土地再调整以外，其他三类方案都没有采取调整土地方式，第一类方式之所以有调整土地行为，主要是因为该村无地农户很少，牵涉面小，地多地少户之间的土地调整成本较低。几类方案之所以采取稳定土地承包关系的安排，一方面是因为要执行中央的顺延延包要求，另一方面也反映了大多数农户的制度稳定性需求和不必通过重新分地来实现利益诉求的现实。二是利用了集体村社制度的弹性。面对村内无地少地户现状，尤其是部分这类人户的收入和生计因土地占有受到影响，集体村社制度的弹性提供了解决这一矛盾的可能性，例如利用村内未分到户的土地、想法开垦村内空闲地、股份分利、优先提供公共岗位等，这些措施既缓冲了无地少地户对现行制度的冲击，也为集体村社制度下每个成员所接受。当然，从试点向全国面上推开时，对于集体村社制度的弹性尺度要有约束，例如，不能以此为由扩大集体的权力限度，以及在利用集体制度弹性解决这部分人户的问题时，要遵循成员一致同意原则。三是因村施策。每个村的经济发展水平、资源禀赋状况、村组织能力、经济活动类型不一样，集体村社提供的弹性空间和方式也会不一样，不宜做一致性的规定。

四、第二轮土地延包的政策选择

第二轮土地延包政策的基本思路是在维护集体地权性质的前提下，解决结构变革下部分生计不稳定的无地少地者的土地问题。农地制度变迁后的地权性质已经定型，遵循稳定地权的改革逻辑并维护已经形成的基本制度是本轮土地延包的前提。土地占有不均现象是承包关系趋于稳定后的必然结果，但在结构变革背景下，土地在农民生计中的功能已经发生深刻转变，无地或少地本身并不必然导致农民陷入生存困境，只有当无地少地群体难以获取谋生工具和风险保障手段时，才会产生对土地的诉求。试点地区的延包方案对如何平衡地权稳定性和回应无地少地群体的土地诉求进行了探索，本文对几种可选安排的利弊进行了分析。结合前述分析，本文提出第二轮土地延包的政策选择。

第一，保持土地承包关系更长期的稳定性，稳定农民对土地权利的长久预期。土地承包经营权的物权属性已经制度法定，农民对承包地的占有、使用、收益以及处分权利是法律赋予的土地完整权利，不能以削弱承包农户的土地产权强度、破坏制度稳定性为代价解决土地占有矛盾。第二轮土地承包到期后再延长30年是保持土地承包关系稳定并长久不变的重大举措，应确保绝大多数农户继续承包原有承包地，使土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达75年。通过总体顺延，维护已经形成的地权性质，坚持以稳定土地承包关系为主线的农地制度演进逻辑，切实保障承包农户已享有的土地权益，增强农民和其他土地经营者对制度稳定性的预期。

第二，利用集体村社制度的弹性回应部分无地少地者的土地利益诉求。面对无地少地者的调整意愿及土地利益诉求，本轮土地延包做出的回应应当采取差异化策略。对可选政策的分析表明，农户之间的大规模土地调整难以解决结构变革下这部分群体面临的现实难题并回应他们的真实需求，且面临高昂的制度成本。延包试点的现行方案为平衡地权稳定性和农民土地利益诉求提供了解决思路，集体经济组织可结合本地区人地关系特点和集体经济基础，发挥集体制度弹性针对性地回应部分确实面临生计困难和收入来源狭窄的无地少地群体的需求，对于大多数已经通过结构变革更好找到了土地生计和保障功能替代的无地少地者，不需要通过调整土地或调整利益来解决。还应注意的是，若涉及土地调整，要确保大多数农户原有承包权稳定，对可供调配的土地来源及其调整成本进行科学评估，协调好无地少地群体和其他农户的土地权益分配。对于采取折股分红等利益调整或补偿方式的地区，必须建立在集体经济良好稳定的经营基础之上，构建可持续分配机制，兼顾无地少地群体与其他集体成员之间的利益平衡。在第二轮土地延包之际，要充分发挥村民自治、村规民约和民主监督等基层治理功能，通过广泛协商形成共识，降低制度实施成本，形成和实施解决部分农民土地利益诉求的制度化方案。

第三，从根本上落实进城农民的城市权利。进城的无地农民在结构变革下表现出更强的非农化和市民化倾向，更期望在城市长期发展并定居落户，但部分进城农民仍然在收入、工作、住房和子女教育等方面面临与城镇居民的权利不平等。这部分群体未来返乡务农的概率很低，其根本出路在于彻底地融入城市。这需要拓宽农民在城市的经济活动空间，消除就业歧视，赋予平等的城市工作权利，切实解决他们在城市的住房、子女教育等问题，构建基于常住地的城市权利体系，保障农民平等享受城市基本公共服务的权利。这要求保障进城农民平等的社会保障权利，建立全国统一的基础社会保障，构建国家、企业与个人三方分担的社保缴纳机制，实现进城农民城镇社保制度化、长期化。

第四，提高农村基础养老金水平，完善农村人口社会安全网。健全农村的社会保障体系，完善农村最低生活保障制度，扩大养老、医疗、失业等社会保险的覆盖面，提高各项保障的待遇水平，缩小农村基础养老金与城镇基础养老金差距，确保农民的基本生活需求，增强农民抵御各类风险冲击的能力。

（载于《农业经济问题》2025年第9期）

【作者： 刘守英、蒋昱珺。其中 刘守英系长安街读书会成员、中国人民大学经济学院原院长 】

注：授权发布，本文已择优收录至“长安街读书会”理论学习平台（人民日报、人民政协报、北京日报、重庆日报、新华网、央视频、全国党媒信息公共平台、视界、北京时间、澎湃政务、凤凰新闻客户端“长安街读书会”专栏同步），转载须统一注明“长安街读书会”理论学习平台出处和作者。

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