探索“流量城市”发展治理新路径

（来源：天津日报）

转自：天津日报

　　中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，推进超大特大城市治理现代化，坚持城市内涵式发展。到2024年，我国内地总共有超大城市10座、特大城市13座，这些超大特大城市承载着庞大的人口流量、交通流量、经济流量和信息流量。这些流量不仅成为城市生产和运行的基础要素，还会驱动城市管理与服务深度变革。如何吸引好、治理好流量，已经成为超大城市统筹安全与发展的重要课题。

　　一、流量是超大城市高质量发展的关键变量

　　在数字时代，对流量的吸引与竞逐，成为超大城市发展与治理的新范式。一种新的城市形态——“流量城市”呼之欲出。综合来看，“流量城市”是自然流、物质流、经济流、社会流和信息流等多种流量大规模汇集的城市。其中，信息技术表征一切，席卷和连接其他各类要素。各类要素的大进大出、快进快出，直接影响了一座城市的活力、创新力与竞争力。

　　截至2024年，超大特大城市常住人口超过3亿，占全国总人口的22.7%，GDP（国内生产总值）占全国的35.5%，贸易进出口总额占全国的58%。庞大的自然流、物质流、经济流、社会流和信息流，突破了城市的传统边界，推动城市生产生活与治理方式更新迭代。社会流量带来了丰富的劳动力与海量消费需求，同时也促进了文化交融。经济流量的涌进涌出推动城市产业结构的更新换代，影响了市民的生产生活。庞大的自然与物质流量是城市存续的基础，但也容易衍生自然灾害及生态环境问题。在数字时代，信息流对城市的经济社会结构基础带来了革命性的变化，其不仅创造了新的经济增长点，也将深刻重塑城市的组织形态、服务流程及政府—公民关系。

　　二、吸引流量是超大城市高质量发展的增长基础

　　没有流量，城市就没有发展活力；流量失控，城市则没有安全秩序。当前，天津市正处于“十四五”收官、“十五五”谋篇的关键时期。吸引流量、用好流量红利，对于激发城市新动能、推动城市内涵式发展高质量发展具有十分重要的意义。

　　第一，吸引人口蓄流。当前，全国区域人口增减分化，部分超大城市常住人口增量不足或者呈现负增长态势，人口老龄化率持续上升，制约了城市发展活力。天津市要实现城市高质量发展，需将吸引社会流量、调优人口结构作为重要举措，推动“全龄友好型城市”建设。要支持高校适度扩大招生规模，实施“津城高校毕业生留津计划”，力争实现45岁以下户籍人口连年增长。依托社区家长学校、儿童之家等阵地，推动普惠性儿童托育服务提质扩面，建设“高品质15分钟儿童综合服务圈”，降低生育、养育成本。对于老年群体，要鼓励发展“银发经济”，增设托养机构、社区上门服务站点、文体活动中心等，完善基层养老服务体系。

　　第二，实现科技引流。党的二十届四中全会提出，加强高水平科技自立自强，引领发展新质生产力。科技创新投入大、周期长、回报慢，需要超大城市加大对科创产业的扶持力度，积蓄创新源流。天津市要在巩固和扩优生物医药、智能装备制造等产业的基础上，扶持培育新质生产力应用标杆场景，打造新质生产力产业聚集区。稳步推进金融创新运营示范区建设，完善认股权、基金份额转让、科技金融路演等科技型企业融资渠道。完善天开园等科创园区的管理政策，通过设立基金、专项投资、吸引创投资本入驻等机制，丰富科创项目融资渠道，同时拓宽科技成果、科研项目落地转化渠道。

　　第三，推进产业吸流。天津市承京链冀，区位优势独特，要加强科技创新协同和产业体系配套融合。深化承接北京非首都功能疏解，抓住央企投资布局和产业链升级窗口期，深化与北京重点产业园区的共建共用。联合京冀两地共同引聚域外配套产业和龙头企业，提升域内产业链配套能力。同时，天津市制造业、港口优势明显，要发挥自身比较优势吸引更多资源，实施制造业高质量发展行动，综合运用数智技术、绿色技术改造提升传统产业，有序布局人工智能创新、数字经济、低空经济、机器人、脑机工程、生物制造等重点产业。持续推进港产城融合发展，提高港城交通便捷度，发展临港产业、海洋经济、邮轮经济等业态。

　　第四，拉动消费增流。“十五五”规划建议指出，当前我国有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点。超大城市要通过提升优质供给、创新消费场景来吸引和承载消费流量。建议我市推动地标性商圈与街面经济同步发展，打造一批具有国际影响力的天津地标商圈，形成一批人气旺、烟火气浓的城市15分钟便民生活圈。打造策展型商业、沉浸式体验等消费新空间，扩大演唱会、音乐节、动漫展等潮流文娱消费项目供给。发展全域旅游，推进旅游风景道、森林步道建设，利用城市公园、亲水平台等打造创意市集、露营休闲区，发展低空游览、房车营地项目，跨区域开发“轻旅游”“微度假”型自驾游、周末游产品。

　　第五，升级文旅聚流。“十五五”规划建议指出，要推进文旅深度融合，大力发展文化旅游业，以文化赋能经济社会发展。近年来，我市一些文旅IP（知识产权）爆火“出圈”，探索出一条文旅赋能发展的新路子。天津市要用好“上合峰会”效应，深度挖掘河海文化、历史街区、传统曲艺等传统元素，营造时尚感、文化感十足的“文旅流量之城”。积极引导社会资本参与文化产业投资，打造具有天津元素的影视IP、纪录片、城市主题电影以及演艺项目。鼓励品牌跨领域、跨知识产权合作推出联名商品、举办跨界活动，打造“城市限定”商品。鼓励津门老字号、老品牌打造旗舰店、集成店，推出“国潮系列”“津派系列”文旅纪念品、产业链。完善智慧旅游平台与便捷服务设施，让游客玩得省心，全面提升服务业品质，让市民和游客感到舒心。

　　三、适流而变是超大城市高质量发展的内在要求

　　流量的海量汇聚和大进大出，在给超大城市带来活力的同时，也使得超大城市面临一系列结构风险。超大城市治理要“随流而动、适流而变”，调整既有的组织体系，做到识别流量、使用流量、规制流量、驾驭流量，让流量在框定的跑道上转化为城市发展的动能。

　　第一，加快智慧城市建设速度，打造精细治理“津样板”。多元流量在超大城市的快进快出、巨量涌现，已使得传统科层组织体系应接不暇，这亟须城市管理组织体系进行系统性重塑。天津市要加快建好智慧城市，部署视觉识别、安全物联网、数字孪生等融合应用，推进智能感知终端在经济运行、社会治理、应急管理等治理场景中的深度覆盖，构建集算力、算法、数据、应用于一体的城市数据中台。加快构建市、区两级城市运行中心，鼓励各区作为数字治理创新枢纽。通过各类感知终端汇聚多元数据，利用城市数据中台的算力与算法模型，对城市各类部件要素等进行实时分析和趋势研判，从而精准识别不同来源与类型的流量，实现市域范围“一网感知态势、一网纵观全局、一网决策指挥、一网协同共治”。

　　第二，加强流量的运管规制，打造韧性治理“津模式”。“十五五”规划建议指出，要坚持统筹发展与安全。超大城市多元流量一旦失去规制，就会通过链式、交互式传导路径，给城市运行带来系统性风险。天津市要从物质流与信息流两个方面着手，设定流量的“跑道”。在物质流层面，要加快化石能源高效利用、新能源并网消纳、氢能和可再生能源开发利用、储能利用等技术攻关，拓展节能减排的空间。要加快推进城市管网、城市生命线等基础设施更新改造，全面提升城市韧性水平。在信息流层面，要完善信息管理的制度规范，健全数据采集、使用、共享、存储全过程的安全管理机制，严格落实《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规，防止数据滥用、信息泄露和算法歧视。

　　第三，树牢人民城市发展理念，书写治理现代化“津篇章”。超大城市管理者应当警惕，随着数字技术将人类的社会活动转化为可度量、可交易的数据流量，人本身就被异化为了管理或交易的标度数字，遭遇比此前任何一个时代都严峻的主体性危机。为了营造一个有尊严、有温度的城市，城市管理者要尊重人民主体地位，加强对流量平台企业的监管力度，防止“数据垄断”与“不当算法”侵蚀个人利益。鼓励平台通过开放部分公共数据接口、参与公共服务外包等方式，主动嵌入城市治理体系。同时要善用流量赋能服务，整合信访、人民意见征集、政务服务热线等反馈渠道，完善民众诉求分拨处置流程，部署人工智能、大数据等智能分析工具，实现民生热点问题“接诉即办，未诉先办”。

　　【作者分别为南开大学周恩来政府管理学院院长、国家治理研究院院长、教授，南开大学特大城市研究中心研究助理、博士生。本文为国家自科基金面上项目特大城市数字化风险防控的组织体系重构：风险演化、技术赋能与韧性跃迁（72574110）阶段性成果。】