从60票到51票？特朗普“核选项”背后，是美国立法规则的大变动

美国建国先贤设计参议院时，希望它成为“冷静的思考者”，却没料到这个“审议圣地”会诞生出“阻挠议事”（filibuster）这种特殊规则，这一词源自荷兰语，本意是“海盗”。

19世纪50年代被用来形容参议员通过无休止演讲拖延法案表决的做法，就像海盗劫持船只那样，强行“绑架”立法进程，早期的冗长辩论充满戏剧性。

1957年，南卡罗来纳州参议员斯特罗姆·瑟蒙德为阻止民权法案通过，那时的阻挠议事是“体力活”，参议员必须全程站立发言，一旦坐下或停止讲话，辩论就会结束，因此并不常见。

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1917年，参议院通过“终止辩论投票”规则，规定三分之二参议员同意即可结束冗长辩论，给阻挠议事戴上“紧箍咒”，1975年，门槛降至五分之三（即100席中的60票）。

这一修改却意外让阻挠议事变得“轻量化”，如今参议员无需真的站着演讲，只需暗示“将发起冗长辩论”，就能让法案陷入停滞，2000年后，这种“威胁式阻挠”已成常态。

少数党仅凭这一手段，就能让多数党精心准备的法案胎死腹中，特朗普任期内的那次政府停摆，就是典型案例，2013年10月，共和党在参议院占53席，未能达到60票的终止辩论门槛。

特朗普

导致临时拨款法案被民主党阻挠，联邦政府近七年来首次停摆。特朗普将随后选举中的失利归咎于此，多次呼吁废除阻挠议事规则，这也成为他力推“核选项”的直接诱因。

“核选项”并非正式法律术语，而是参议院内部的一种议会机制，核心作用是“用简单多数票修改规则”，这在默认需要三分之二多数修改规则的参议院，无疑是打破常规的“重磅炸弹”。

正常情况下，要废除或修改冗长辩论规则，需获得67票（三分之二）支持，这对任何政党来说都难如登天，但“核选项”提供了捷径：当某项提案因阻挠议事无法推进时，参议院领袖可提出“当前规则违反宪法”。

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随后进行投票，只需51票简单多数即可通过，从而绕开原有规则门槛，这一机制并非纸上谈兵，2013年，时任总统奥巴马执政期间，民主党控制参议院，却因共和党阻挠无法推进下级法院法官提名。

民主党动用“核选项”，将总统提名的终止辩论门槛从60票降至简单多数，彻底改变了法官任命的游戏规则，2017年，共和党控制参议院后如法炮制，将最高法院大法官提名的终止辩论门槛也改为简单多数。

成功帮助特朗普提名的戈萨奇、卡瓦诺等人顺利就职，特朗普此次呼吁的“核选项”，目标更激进，直接废除立法领域的冗长辩论规则，若真能实现，未来参议院通过法案只需51票简单多数，少数党的制衡能力将大幅削弱。

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立法效率会显著提升，但也可能让参议院沦为“多数党一言堂”，违背其“制衡立法”的初衷，时任参议院共和党领袖米奇·麦康奈尔的态度最具代表性，特朗普任期内，共和党掌控参议院，特朗普多次呼吁动用“核选项”废除阻挠议事。

麦康奈尔却坚决反对，他的理由很现实：“今天我们用简单多数废除规则，明天民主党上台，就会用同样的规则对付我们。”这种“留后路”的心态，让不少参议员对“核选项”保持警惕。

2021年1月，民主党掌控参议院后，进步派强烈要求修改阻挠议事规则，以推进投票权法案等议题，但有两位民主党籍参议员明确反对，理由是“保留阻挠议事能保护少数党权益，避免政治极端化”。

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最终，民主党因未能达成共识，放弃了修改计划，除了政党利益考量，还有对参议院传统的坚守，不少参议员认为，冗长辩论虽有弊端，却能迫使多数党与少数党协商妥协，避免立法过于草率。

电影《史密斯先生到华盛顿》中，主角通过冗长辩论揭露政治腐败的剧情，更让阻挠议事被赋予“保护少数派声音”的象征意义，这种情感认同也成为修改规则的阻力，既然彻底废除阻力太大，部分参议员提出了折中方案。

试图在提高立法效率与保护少数党权益之间找到平衡。这些方案既保留阻挠议事的核心精神，又降低其对立法的干扰，最受关注的是“强制发言”提案，要求发起阻挠议事的参议员必须全程站立发言。

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支持者认为，这能让阻挠议事回归“理性辩论”的本质，避免少数党滥用规则，反对者则表示，这会让参议院陷入“体力比拼”，反而降低议事效率，另一种方案是“议题例外制”，即对预算、民权、投票权等关键议题。

不适用冗长辩论规则，只需简单多数即可通过，2013年和2017年对总统提名的规则修改，本质上就是这种思路的体现，此外，还有人提议将终止辩论的门槛从60票降至55票，既降低多数党的推进难度，又保留了对少数党权益的基本保护。

事实上，参议院早已在逐步限制阻挠议事的使用范围，1974年设立的“预算协调”程序，就是重要突破，与税收、支出、债务上限相关的法案，可通过该程序绕开冗长辩论，只需简单多数即可通过。

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共和党曾通过这一程序在2001年、2003年、2017年通过减税法案，民主党也借助它推进了“奥巴马医改”和拜登的气候法案，不过该程序受“伯德规则”限制，法案条款必须与预算直接相关，不能包含无关内容，适用范围有限。

特朗普的呼吁虽引发热议，但“核选项”在短期内被用于废除立法领域阻挠议事的可能性不大，当前参议院呈现“50对50”的僵持局面，副总统作为参议院议长拥有决定性一票。

无论是民主党还是共和党，都难以稳定获得51票支持，更重要的是，两党都对“核选项”的长期风险心存忌惮，从历史趋势来看，阻挠议事的使用范围会逐渐收缩，但不会彻底消失。

2013年和2017年的两次规则修改已释放明确信号，当立法或人事任命陷入僵局时，参议院会通过局部调整规则打破困局，未来，针对特定议题的“例外制”可能成为主流方向，既避免“核选项”带来的剧烈冲击，又能提升政府治理效率。