网红教授讲透基层体制内的生态图景

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《基层中国的运行逻辑》以政治经济学、组织经济学的视角，结合经济学的理论框架与自身的实证分析和实地调研，系统探讨了基层中国的权力运行与治理逻辑。

全书分为三部分。第一部分介绍了国家治理的制度背景，作者提出了一个“内外冲突的双均衡模型”，以解答从古至今中国国家治理与制度设计的框架与逻辑，并由此展开有关当代中国政治体制组织、治理结构、行政区划设计与历史沿革、央地关系、不同层级的权力关系，以及以等级制为基础的资源配置体系，包括行政单位、官员职级与权限、政策制定执行等。第二部分分析了不同层级的权力运行，包括各级官员与基层公务员的职责与工作关系。第三部分进一步介绍基层的治理逻辑与运行生态，重点讨论了基层体制内人士工作的挑战、条理与突围之道，以及地方、区域发展的现状与策略，在具体论述分工、升迁、考核指标传递治理等细节的同时，还探讨了包括招商引资、土地财政、地方债务、数字业态、区域协同发展、营商环境等关键议题。

作者指出，“上下同治”是中国之治的精髓，这要求基层的自主性、活力、激励与试错，和中央层面的顶层设计与协调相连贯，以实现国家的稳定与发展。本书不仅提供了理解中国政治经济现实的认知框架，还大量穿插了体制内外各级领导干部的调研素材与真实观点，旨在为读者提供既有理论深度又贴近社会现实的政治经济学认知视角与基层经验。

《基层中国的运行逻辑》，聂辉华 著，世纪文景|上海人民出版社出版

>>内文选读：

投资不过山海关？

为什么营商环境很重要？

对一个企业主来说，到一个地方投资办厂，为什么要格外看重营商环境呢？只要生产成本低、市场销路好，企业不就可以赚钱了吗？没错，在一个成熟的市场经济条件下，企业赚钱主要靠两个简单的法则：要么成本足够低，要么价格足够高。但问题是，如果碰到某种不可预测的不确定性（比如战争、大流行病），那么成本和价格这两个简单的法则可能都不起作用，或者光有这两个根本就不够。

假设你开了一家贸易公司，是从乌克兰进口小麦，然后卖给全球市场。这本来是很赚钱的买卖，因为乌克兰是“欧洲粮仓”。不幸的是，2022年俄罗斯和乌克兰两个国家之间发生了战争；更不幸的是，三年过去了，战争似乎没有结束的迹象。因为战争这一未预料到的不确定性事件，供应链和物流都断了，你的小麦买卖做不成了。而且，不管你当初和客户的交易合同写得多么详细，甚至你还买了保险，但没有人可以准确预测到哪里会发生战争，以及战争会持续多久，因此你都要面对客户的经济损失以及法律诉讼后果。很可能，持续几年的战争使得供应商和客户都跟你断绝了关系，这意味着你不仅血本无归，而且很难东山再起。

这个极端的例子反映了一个朴素的道理：一旦存在不确定性，你的投资可能“竹篮打水一场空”。而战争只是导致不确定性的原因之一。除了战争，政局动荡、制度不健全、法律不完善、社会不稳定，都会导致某种程度的不确定性。因为现实中的人都是“有限理性”的，不是“完全理性”的，因此不可能预测到未来所有可能发生的事件，并且以双方都没有争议的语言表述出来。用经济学的术语来说，这就是我们在本书中多次提及的“不完全契约”。这里的“契约”包括各种制度、法律、合同或者政策，它们表示当事人或者不同行为主体之间关于权利和义务的一种约定。当契约中没有想到的不确定性出现了，当事人之间很可能要重新分配权利和义务，这就必然导致利益冲突。

相反，如果契约是完全的，即制度、法律、合同或者政策都没有漏洞，从而当事人的权利都可以得到保障，那么很多具体的制度或政策，比如产权，就不重要了。举个例子：如果租的房子和买的房子都属于学区房，那么很多人就没必要倾家荡产、掏空“六个钱包”去贷款买房了。问题是，租客的权利在很多国家或地区都是难以保证的。这迫使人们用产权或者所有权的方式，为自己获得一颗“定心丸”。奥利弗·哈特教授深刻地指出：只有在一个不完全契约的世界里，产权才是重要的。沿用不完全契约理论的思路，我们得到一个深刻的推论：一个地方的营商环境之所以重要，是因为现实中制度、法律、合同或者政策都不是完全的。好的营商环境能够减少不确定性，而坏的营商环境本身就是一种不确定性。

2023年8月，《南方周末》报道了这样一桩案件。2019年，一个在杭州做生意的商人高某，经人介绍回到老家山东省泰安市东平县投资一个乡村文旅项目。这个文旅项目的目标是建设一个国际旅游度假区，占地约5200亩，预计投资25亿元。在现实中，很多地方政府为了项目尽快上马，一般会采取“边建设边审批”甚至是“未批先建”的方式。严格来讲，这是违规的，但这都是地方招商引资的“潜规则”，不这么做就很难争取到项目。这个项目也采取了这种“潜规则”。而且，当地政府对该项目非常支持，县长亲自任项目总指挥，泰安市委副书记、东平县委书记主持召开项目推进会，泰安市市长曾经调研过该项目。但问题是，地方政府对该项目的默契配合和支持，只是地方政府和投资者之间的一种不完全契并没有形成具有法律约束力的合同条款。如果没有意外，一切都好说；不幸的是，这个项目就碰上了“意外”情况。在项目施工过程中，有人频繁向县、市和省里举报该项目非法采矿、非法占用农用地。结果，在省里有关部门督查后，2023年6月29日，东平县法院一审判决投资者高某犯非法采矿罪、非法占用农地罪，判处有期徒刑六年，并处罚金102万元。讽刺的是，检察机关认为，“各级领导关注”“成立项目推进会”等因素的存在，不等于是对被告单位和被告人非法开采山石的合法授权。

因为投资者和地方政府之间的契约是不完全契约，一旦出现意外，投资者不但可能血本无归，而且本人还可能锒铛入狱。如果当地营商环境好，那么事前地方政府完全可以通过加快立项手续来避免不良后果，事中可以加强监督来避免违规行为，事后可以通过补偿措施来挽回投资者信心。

原标题：《网红教授讲透基层体制内的生态图景》

栏目主编：朱自奋

本文作者：文汇报 蒋楚婷