21专访丨社科院王业强：房地产定位从“城镇化引擎”转向“民生基石”

在新发展阶段，住房居住属性凸显，房地产本质上已属于民生问题。

日前，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下文简称《建议》）公布。与“十四五”规划纲要在新型城镇化的框架中部署房地产工作不同，《建议》将房地产工作明确纳入“加大保障和改善民生力度”部分，以“推动房地产高质量发展”为核心任务。并围绕构建房地产发展新模式、保障性住房供给、改善性住房供给、“好房子”建设、建立房屋全生命周期安全管理制度等方面，部署了5方面具体任务。

为帮助各界更好理解和把握《建议》中房地产相关部署的深层逻辑与实践方向，近日，21世纪经济报道对中国社会科学院研究员，国家未来城市实验室副主任王业强进行了专访。作为长期深耕房地产经济领域的权威专家，王业强同时担任《中国房地产发展报告》（房地产蓝皮书）主编，对房地产政策演进、行业转型趋势有着深入且系统的研究。

王业强认为，当前房地产市场已经进入存量主导阶段，《建议》在民生保障部分单独对房地产进行部署，意味着对房地产的定位从“城镇化引擎”到“民生基石”的历史性转型，其居住属性和民生重要性进一步凸显。未来各地住房供应政策将从规模导向转向更强调品质优先，通过差异化政策满足居民改善性住房需求。在需求端，未来各地将根据城市能级和市场情况逐步优化住房消费的不合理限制性措施，但各种限制性政策不会“一刀切”全面退出。核心城市或先放宽郊区限购，再逐步调整中心城区政策‌。

王业强。资料图

房地产本质上已属于民生问题

《21世纪》：与“十四五”规划纲要在畅通国内大循环、新型城镇化框架下部署房地产工作不同，《建议》对房地产的部署集中在民生保障部分，这种变化意味着什么？

王业强：这意味着对房地产的定位从“城镇化引擎”到“民生基石”的历史性转型。在“十四五”时期，房地产主要作为城镇化进程和经济循环的重要支撑，相关部署与“加快构建新发展格局”紧密关联，强调通过城镇化释放内需潜力。而《建议》将房地产纳入民生保障体系，提出“推动房地产高质量发展”，凸显其居住属性和民生重要性。‌

在新发展阶段，住房居住属性凸显，房地产本质上已属于民生问题。这一变化也释放出强烈信号：房地产将回归服务居民高品质居住需求的初心与使命。从更宏观的视角看，“高质量发展取得显著成效”是“十五五”时期经济社会发展的核心目标，房地产作为关联产业链长、带动性强的关键领域，其转型直接关系到内需扩大与经济循环畅通。将房地产纳入民生保障框架，通过“投资于人”的住房供给优化，既能补齐民生短板，又能释放消费潜力，与新型城镇化、共同富裕等国家战略协同联动。

《21世纪》：与“十四五”相比，“十五五”房地产工作重点或将出现哪些变化？

王业强：我认为“十五五”时期房地产工作重点呈现系统性升级特征。

具体而言，一是供给逻辑转变。以保障性住房供应为例，“十四五”时期侧重扩大规模，“十五五”时期将更注重结构优化和质量提升。

二是产品标准升级。《建议》新增建设安全舒适绿色智慧的“好房子”任务，配套实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动，这将带来物业服务模式创新，更好将服务质量提升和居民日常需求相结合。

三是服务链条延伸。《建议》提出建立房屋全生命周期安全管理制度，包括房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险等制度，覆盖从开发建设到维护使用的全过程。‌

四是政策工具创新。“因城施策增加改善性住房供给”成为新方向，通过差异化、适配化政策满足不同能级城市的改善性住房需求。

五是机制建设深化。《建议》强调加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度。项目开发公司制、城市房地产融资协调机制、现房销售配套融资政策等将成为“十五五”期间重点落地的政策方向。

《21世纪》：对提振消费的部署中，《建议》提出清理住房等消费不合理限制性措施，对此应如何理解？后续各种限制性政策会否全面退出？

王业强：这一部署反映出房地产行业从“规模扩张”向“质量提升”的战略转型。一方面，市场供求关系逆转，房地产市场已经进入存量主导阶段。另一方面，市场需求结构升级，住房需求从“有没有”转向“好不好”，改善性需求占比持续提升。另外，房地产产业链较长，其稳定发展直接影响就业与内需扩大。提振住房消费是促进国内大循环、建设国内统一大市场的核心抓手。‌

但我认为后续各种限制性政策不会“一刀切”全面退出，而是根据城市能级和市场情况逐步优化。核心城市可能先放宽郊区限购（如北京五环外不限购），再逐步调整中心城区政策‌。

着眼未来政策调整方向，重点是不同能级城市探索差异化政策。完善相关配套政策将为行业高质量发展提供保障，如探索实施现房销售，从根本上化解风险，细化住宅专项维修资金应急使用条件，建立“红色议事厅”等协商平台，形成社区、物业、居民的良性互动。此外，重点领域的政策突破将成为关键，如打破公积金使用地域限制、优化商业贷款转公积金贷款流程、建立跨区公租房轮换机制等。‌‌

住房供给从“保基本”转向“促品质”

《21世纪》：《建议》提出，加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度。在完善商品房基础制度方面，你认为当前迫切需要进行哪些改革？还需要突破哪些瓶颈？

王业强：在商品房开发环节，一是要‌改革预售制度。预售制度导致房企过度依赖高周转模式，资金链脆弱。建议逐步转向现房销售或完善预售资金监管机制，降低行业系统性风险‌。二是要‌提升房屋品质，需建立从规划设计到施工验收的全流程品质管控标准。

在‌融资环节，一方面，要‌优化融资结构。当前房企融资过度依赖银行信贷和预售回款，需发展多元化融资渠道，如REITs、债券市场等，降低杠杆率。另一方面，要‌建立风险预警机制。针对房企债务风险，需建立动态监测和分级预警体系，防止风险跨市场传染‌。

在‌销售环节，一方面，要‌完善销售监管。加强销售行为规范，打击虚假宣传、违规销售等乱象，保护消费者权益。另一方面，要根据不同城市市场状况，灵活调整限购、限贷等政策，满足改善性住房需求。‌

对此，我认为未来重点要从制度、市场、人口和区域结构这几方面破题。在制度方面，主要是解决‌土地财政依赖问题，建立‌保障房与商品房双轨制。地方政府对土地出让收入的依赖导致地价高企，需进一步完善财税体制改革。而保障性住房供给不足且与市场割裂，需建立有机衔接的住房供应体系‌。

在市场方面，当前房地产市场面临‌需求端疲软，居民收入预期减弱导致购房意愿下降的情况，需通过收入分配改革提振消费。同时‌，部分企业面临转型困难的问题，中小房企面临周转慢、战略不清晰等问题，缺乏发展新模式的能力。

在人口结构变化方面，由于城镇化率放缓、老龄化加剧导致住房需求总量见顶，需调整产品结构适应新需求。在‌区域分化方面，由于一二线城市与三四线城市市场冷热不均，需建立差异化调控机制。‌

《21世纪》：在保障性住房供给上，“十四五”规划纲要提出“有效增加保障性住房供给”，《建议》调整为“优化保障性住房供给”，你如何看待表述的变化？是否会影响未来的保障性住房工作？

王业强：这一变化反映了中国住房保障政策的发展阶段和战略重心的转变。“十四五”时期‌强调“有效增加供给”，主要目标是扩大保障性住房的覆盖面和数量。《建议》的重点是“优化供给”，意味着政策重心从单纯追求数量转向质量与结构并重。这体现了住房保障工作从“保基本”向“促发展”的阶段性转变。具体而言，一是从规模增加到质量提升，更注重住房品质；二是从单一供给到构建“市场+保障”的多元化供应体系；三是从政府主导转向多主体参与。这一转变将推动保障性住房工作更加注重质量、结构和可持续性。未来随着“十五五”规划的深入实施，中国住房保障体系将更加完善，为实现全体人民住有所居的目标奠定坚实基础。

这一政策部署逐步落地后，将对保障性住房工作带来三方面影响。一是建设标准提升。各地将更注重保障性住房的配套设施和居住体验，将保障性住房建成“好房子”。二是供给结构优化。未来将更注重新市民、青年人等特定群体的住房需求，增加小户型、低租金的租赁住房供给，解决供需错配问题。三是管理机制完善。将建立“人—房—地—钱”联动机制，根据不同群体的住房需求匹配相应的供给与配套服务，实现精准保障。

《21世纪》：《建议》提出“因城施策增加改善性住房供给”，如何“因城施策”？接下来不同能级城市改善性住房供应政策或如何走？

王业强：这一部署标志着中国住房供给将从“有效增加”转向“优化供给”，意味着我国住房发展阶段从“保基本”向“促品质”的深刻转变。住建部明确要求构建“人、房、地、钱”要素联动的新机制，通过差异化政策满足不同能级城市的改善性需求。未来“因城施策”政策将更加强调从规模导向到品质优先，从单一供给到多元供给体系，从行政管控到精准施策，允许各地根据人口结构、产业特点制定差异化政策。

具体到不同能级城市，未来一线城市或重在政策创新与存量激活，通过‌放宽限购、‌公积金改革等组合拳释放改善性住房需求；二线城市将重在品质提升与产城融合，通过‌土地供应优化‌和‌品质升级‌吸引改善需求；三线城市将重在存量盘活与保障托底。

改善性住房需求将增长

《21世纪》：你如何看待“好房子”建设首次被写入五年规划建议？

王业强：我认为这是房地产发展阶段的必然转型，是民生需求升级的必然要求。中国房地产市场已正式进入存量主导阶段，从“规模红利”驱动，转向“质量红利”竞争。过去依赖土地财政的规模扩张模式导致资源错配，低水平重复建设与住房结构性短缺并存。市场并不缺房子，但满足居住品质升级需求的“好房子”供给不足。

我国住房需求已呈现明显分层升级特征：中高收入群体追求高品质生活居所，进城务工的新市民渴望拥有承载美好生活的安居港湾，老龄化社会催生适老化居住需求，家庭小型化趋势呼唤功能性小户型。需求端的这些变化，正倒逼行业必须跳出传统发展路径，建设安全舒适绿色智慧的“好房子”。

《21世纪》：《建议》提出，实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动，这将如何影响未来的住房市场？要将这两项工作落到实处，还要打通哪些卡点堵点？

王业强：随着房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动的深入推进，中国住房市场将呈现三大趋势：供给体系更加多元‌、‌产品标准持续升级‌、‌服务模式不断创新‌。未来应进一步打通房地产设计、施工、监管、服务全链条的卡点堵点，构建起“好房子+好服务”的住房高质量发展新格局，真正实现从“住有所居”到“住有优居”的历史性跨越。

其中在房屋品质提升方面，如设计、施工、监管环节存在脱节情况，导致“渗、漏、鼓、裂、堵”等质量通病，需建立从项目策划到交付使用的全过程质量控制体系；部分地区对绿色建筑、智能建造等新标准执行不到位，需加强施工图审查和过程监督；部分企业质量终身责任意识不强，需完善工程质量终身责任信息档案，强化“黑名单”等惩戒措施‌。

在物业服务提升方面，存在履约监管机制不健全的问题，部分物业企业服务与合同约定存在差距，需建立企业自评、第三方测评的履约评估体系；‌公共收益管理存在不规范情况，侵占业主公共收益问题突出，需建立专户管理制度，定期公示收支情况；物业费收缴率低导致服务难以为继，需探索“低收费、可持续”模式，通过片区化统筹盘活闲置资源。

《21世纪》：《建议》提出，建立房屋全生命周期安全管理制度。如何看待这项制度的长远价值？建立这项制度还需从哪些方面发力？

王业强：这标志着中国房屋管理从“分段式”向“一体化”转变。这一制度回应了居民对安全居住的迫切需求，更是房地产行业高质量发展的重要基石。未来随着房屋体检、房屋养老金和房屋保险三项制度的完善，以及数字化技术的深度应用，中国有望构建起“预防为主、全程可控、多方共治”的房屋安全管理新格局。

这一制度在民生保障、资产保值、风险防控等方面均有重要意义。一方面，这一制度打破了传统“建管分离”模式，将房屋管理延伸至设计、施工、运维全流程，建立系统性、综合性的安全管理体系。另一方面，将房屋安全评估纳入二手房交易必备条件，优质二手房市场溢价提升有助于实现资产保值。这种市场化倒逼机制促使开发商从“交房即完”转向“全周期服务”‌。除此之外，定期发布房屋评估报告，确保房屋在全生命周期内的安全性，可以有效预防和减少安全事故的发生。

要真正建立这项制度，还要重点从三方面着力，一是重构‌责任体系。要落实“谁所有、谁负责”原则，明确房屋所有权人是使用安全首要责任人。二是标准规范统一。住房各环节数据缺乏统一标准，新技术应用较为有限，难以贯通全生命周期管理。三是建立长效机制。老旧小区物业费收缴率低导致服务难以为继，需探索“低收费、可持续”模式。

《21世纪》：你对“十五五”时期的房地产市场有什么展望？

王业强：“十五五”时期房地产市场或将呈现以下趋势性变化。第一，‌总量收缩与结构分化。全国住房总需求和总供给都可能会进一步收缩，但高能级城市的住房市场将更具竞争力，其住房销售、土地和投资市场份额有望进一步提升。第二，‌改善性住房需求增长。改善性购房需求不断扩大，120平方米以上的改善性商品房将成为新房市场主流。第三，‌存量主导时代。多个城市二手房交易量已超过新房，市场正式进入存量主导阶段，城市更新和存量盘活将成为重要方向。