20年无法开采，谁来为矿山企业买单？——论矿山整合中的行政责任

　　在矿业投资领域，有一类长期被忽视却影响深远的“历史遗留问题”：企业通过合法招拍挂程序取得采矿权后，尚未正式投产，便因地方行政机关主导的“矿山资源整合”政策被强制纳入整合范围，最终整合失败、生产无望，企业陷入长达十余年甚至二十年的“休眠状态”。湖南某矿山企业的遭遇，正是这一现象的缩影。

　　该企业于2008年通过公开、公平、公正的招拍挂程序，依法取得一处矿山的采矿权。手续完备，程序合规，本应开启正常的生产经营。然而，不久后，地方以“优化矿产资源配置、提升安全生产水平、保护生态环境”为由，出台整合方案，要求将该矿与周边矿山合并，由指定的“主体企业”进行统一开发。企业被迫停止一切开采活动，等待整合。

（楹庭矿业专业律师团）

　　然而，理想很丰满，现实很骨感。主导整合的“主体企业”因资金链断裂、融资困难、政策调整等原因，迟迟无法完成收购程序。整合工作陷入停滞，既未完成资产交割，也未恢复生产。原矿业权人则被长期“冻结”——既不能自主开采，也无法转让退出，更未获得任何补偿。从2008年到2025年，整整十七年，企业投入的巨额资金化为沉没成本，设备因长期闲置而严重损毁，人员流失，管理瘫痪，经济损失惨重。

　　这并非孤例。据楹庭矿业律师团在多起矿业权纠纷案件中的观察，2013至2017年间，全国多地掀起大规模矿山整合浪潮。有的地方主管部门出于产业升级、安全监管、环保整治等公共利益考量，出台整合政策，要求“小矿变大矿、一矿变一企”。政策初衷虽好，但在执行过程中却暴露出诸多问题：重行政指令、轻法治保障；重政策推动、轻补偿落实；重短期政绩、轻长远责任。

　　许多企业正是在这场“整合风暴”中合法权益受到侵害。他们依法取得矿业权，却被一纸行政命令强行中止开发。整合方案由行政机关制定、批复并监督实施，整合主体由主管部门指定，整合节奏由行政机关把控。然而，一旦整合失败，责任却由企业承担。行政机关往往以“市场行为”“企业间协议”为由推诿责任，声称“行政机关只是引导，不承担补偿义务”。这种“只出政策，不担责任”的做法，严重违背了依法行政的基本原则。

　　我们必须明确：矿山整合本质上是一种行政行为，而非纯粹的市场交易。 首先，整合的启动源于行政机关作出的相关政策，而非企业自愿。 其次，整合方案由行政机关制定并批复，具有行政强制力。 再次，企业停产是基于行政机关的指令，而非自身经营决策。 最后，整合失败后，企业无法恢复生产，也难以通过司法途径向“主体企业”追偿，陷入维权困境。

　　因此，当整合失败导致企业长期无法开采时，责任主体应是作出整合决定的行政机关。根据《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。因公共利益需要改变行政许可的，行政机关可以依法变更或者撤回，但应当对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失依法给予补偿。”

　　采矿权作为一种用益物权，属于行政许可的范畴。行政机关因公共利益需要(如资源整合、安全生产、环境保护)而限制或收回采矿权，必须依法给予合理补偿。这一补偿义务是行政机关的法定职责，不因领导更替、机构改革或时间推移而免除。相反，拖延越久，损失越大，补偿金额还应包含资金占用期间的利息损失，甚至可主张行政赔偿。

　　此类问题的法律定性非常清晰：这是典型的行政机关未履行法定职责的行政不作为。 行政机关在作出整合决定时，就应当预见到可能对企业造成的损失，并同步制定补偿方案。但在实践中，许多地方“只做半篇文章”——只下整合令，不谈补偿事，导致企业陷入“停产无补、维权无门”的困境。

　　更令人担忧的是“新官不理旧账”的现象。主管部门推动整合，后来的部门负责人则以“历史遗留问题”为由推诿塞责。企业年复一年申诉，却始终得不到明确答复。这种行为不仅损害企业权益，更严重破坏公信力和法治环境。

　　那么，企业应当如何维权?关键在于转变维权思路： 不应将问题视为企业间的合同纠纷，而应定性为行政机关未履行补偿义务的行政争议。 维权路径应从民事诉讼转向行政复议与行政诉讼。

　　具体而言，企业可采取以下步骤：

　　全面收集证据：包括招拍挂文件、采矿权证、整合方案批复、停产通知、投资凭证、设备清单、损失评估报告等，形成完整证据链。

　　申请行政复议：向上一级行政机关申请，要求确认原行政机关未依法补偿的行为违法，并责令其限期履行补偿职责。

　　提起行政诉讼：若复议无果，可向人民法院提起行政诉讼，请求判决行政机关依法作出补偿决定。

　　申请司法鉴定：对损失金额进行专业评估，确保补偿请求有据可依。

　　寻求媒体与社会监督：在合法合规前提下，通过舆论监督推动问题解决。

　　值得欣慰的是，近年来国家高度重视营商环境建设，强调依法保护民营企业产权和企业家权益。最高院多次发布典型案例，明确支持因政策调整导致损失的企业获得合理补偿。《优化营商环境条例》第31条、《民营经济促进法》第70条以及《关于优化民营企业发展环境 依法保护民营企业产权和企业家权益的意见》中也强调：“因公共利益需要调整政策造成企业合法权益受损的，应当依法给予公平、合理的补偿。”

　　法治的进步为企业维权提供了有力支撑。所有遭遇“整合烂尾、停产无补”困境的企业，不要再沉默等待。十七年的荒废，不应换来一句轻描淡写的“历史问题”，等待的应该是法治的尊严与公平的回归。

　　行政机关也应主动担当，正视历史责任。补偿不是负担，而是对法治的尊重;解决问题不是被动应对，而是提升治理能力的体现。唯有如此，才能真正构建“亲”“清”政商关系，让每一家合法经营的企业，都能在法治的阳光下安心发展。