专访彼得森研究所杰弗里·肖特：美国关税大棒之下WTO何去何从

南方财经 21世纪经济报道记者郑青亭 上海报道

自特朗普政府上台以来，美国频频高举关税“大棒”，对几乎所有主要贸易伙伴发动“无差别攻击”，在全世界和美国国内都引发强烈不满。特朗普政府为何痴迷于关税？关税政策提振美国经济了吗？又给全球贸易格局带来了哪些长期影响？

针对这些问题，近日，彼得森国际经济研究所高级研究员杰弗里·肖特（Jeffrey Schott）在2025外滩年会期间接受了21世纪经济报道记者专访。在他看来，美国持续进行关税战的核心动机并非经济效率，而是国内政治考量。美国政府希望通过关税手段吸引外资投入制造业与农业，巩固特朗普的政治基本盘。

肖特指出，这些关税政策正在产生反效果。进口零部件成本上升不仅抑制进口竞争，更推高了美国本土生产成本，削弱市场需求。目前企业尚在消化部分关税成本，但长期必然转嫁给消费者。这种传导机制将挤压企业利润，抑制投资意愿，形成恶性循环。更严重的是，政策不确定性已导致汽车、钢铁等行业投资停滞。

他尤其对美国政府以国家安全为由实施贸易限制表示担忧。他指出，历史上国家安全确实是合法例外，但当前美国政府将此概念过度延伸，将普通商业活动纳入国家安全范畴。这种泛化不仅削弱了国际贸易规则的可信度，更为保护主义政策提供了便利借口。

肖特是全球贸易政策与国际经济关系领域极具影响力的权威专家，曾担任美国财政部、美国贸易代表办公室等多个政府机构的顾问。他长期专注于研究贸易协定、经济制裁及世界贸易组织（WTO）体系，学术成果丰硕，著有《北美自由贸易协定：一个评估》和《应对被遗忘的债务危机》等多部著作。

在美国的“关税大棒”之下，世界贸易组织（WTO）何去何从？在肖特看来，“没有美国的WTO”不可行，因为一个缺乏主要经济体参与的多边贸易体系难以有效运作。他认为，更现实的路径是构建多边、区域与双边机制相结合的贸易架构，使后两者在补充中强化多边规则。

他特别提及CPTPP和RCEP等区域协定正在成为新的贸易规则试验场。短期关键在于控制损害，为制度改革争取时间。不同国家集团可先行推进改革，分享经验，为未来WTO更新积累先例。“即便这些新政策最初仅在区域层面推进，例如CPTPP，它们也可以成为未来纳入多边体系的重要先例。”

肖特观察到，供应链区域化趋势在亚太地区尤为明显。中国参与的RCEP、中日韩合作、中国—东盟合作等机制正在重塑区域供应链格局，“为消除区域内壁垒、构建更高效、更具竞争力的供应链提供了重要机遇”。

对于发展中国家如何在新贸易环境中定位，肖特强调了国内经济改革的重要性。这些国家需要提升政策生产力，为国际投资创造有利环境。他指出，制度扭曲可能成为发展瓶颈，将导致资源错配和增长机遇的丧失。这意味着制度建设和治理能力提升比以往任何时候都更加紧迫。

2025外滩年会于‌10月23日至25日‌在上海市黄浦区召开，主题为“拥抱变局：新秩序·新科技”，由中国金融四十人论坛与清华大学联合主办。 ‌

21世纪：在国家安全、经济保护主义与地缘政治竞争交织的背景下，你认为推动美国政府持续进行关税战的主要原因是什么？

肖特：首先我要说明，我并非美国政府的一员，政府也没有向我征求意见——这本身就是一个严重的错误。当前，美国政府的重点是提振本国经济，尤其是在特朗普主要政治支持基础所在的产业领域——他尤其关注制造业的发展，并致力于维持美国农民的支持。为此，他希望鼓励新的外国投资流入美国制造业，以增强本土竞争力并促进就业。

然而，通过关税手段实现这些目标往往适得其反。关税推高了进口零部件成本，不仅抑制了进口竞争，也增加了美国国内的生产成本，进而削弱市场需求。当前政策的不确定性很高：许多企业暂时自行消化部分关税成本，但若持续时间延长，将不可避免地转嫁给消费者，无论是企业客户还是个人消费者。这最终会削弱企业的盈利能力，而一旦利润下降，新投资的动力也会随之减少。

21世纪：这些举措在多大程度上是出于真实的安全关切，还是更多受到国内政治压力的驱动？

肖特：历史上，“国家安全”确实是偏离国际贸易规则的一个合法例外。但在特朗普政府任内，这一概念的边界被显著拓宽——越来越多的活动被视作“对国家安全不可或缺”，而这些在过去很多人会认为仅仅是普通商业活动，比如木材、家具。

21世纪：尽管有关税影响，美国经济似乎目前表现尚可，通胀也相对可控。你如何看待其近期前景？

肖特：我认为，目前通胀压力正在积聚，可能会推动美国通胀率上升——因为成本在增加，美国市场的生产率增长正受到抑制，且由于政策的不确定性，投资者变得谨慎并且推迟新的投资计划。当人们早晨醒来看到特朗普先生前一晚发的推文——而政策每周几次变动——在这样一个环境下，有人会愿意投入大量资金吗？政策环境会影响企业家的预期收益率。

因此，我认为，美国的部分行业存在投资不足、投资停滞的局面，如汽车、钢铁及其衍生品这些受高关税影响的行业。这些行业的企业高管在是否推进大规模新投资方面正面临艰难抉择，因为政策环境如此不确定。但在人工智能等新兴领域，投资仍较为活跃，更多是出于“恐后心理”。

此外，目前各国对美国关税的反制尚属有限。这是有道理的，因为反制会伤害目标国和施加措施国双方。但关税维持的时间越长，政治与经济的压力就越大，越可能引起反制——这可能加剧贸易收缩，让本已糟糕的情况进一步恶化。

21世纪：让我们再来谈谈多边贸易体系。美国采用新的单边贸易政策，对世界贸易组织（WTO）的权威和效力构成了怎样的挑战？为了恢复其功能，需要进行哪些改革？

肖特：事实上，美国并未因为违反WTO规则而被广泛地通过该组织的争端解决机制起诉，一方面因为“国家安全”理由的豁免条款相当模糊且范围很宽；另一方面，即便提起了申诉，执法程序也需要时间且容易受到阻碍或延误。这使得其他国家更倾向于直接与美国谈判，而非依赖WTO制度。

同时，美国的谈判代表正试图在国家之间玩“分而治之”的策略，但这一过程实际上抬高了美国市场的整体保护水平。我并不是说这对美国经济是好事，问题在于，WTO制度不再像当初谈判时那样，为开放市场提供可靠的“保险机制”，尤其是在全球贸易环境大不相同的今天。

21世纪：是否可能出现一个“没有美国的WTO”？

肖特：不太可能。一个缺乏主要经济体参与的多边贸易体系难以有效运作。更现实的路径是构建多边、区域与双边机制相结合的贸易架构，使后两者在补充中强化多边规则。这正是 WTO第24条存在的意义所在（编者注：WTO第24条对区域贸易协定进行了规范，同时强调多边贸易一体化的目标是区域贸易协定的前提）。

短期内，关键在于控制损害，避免进一步削弱多边体系根基，同时为制定新的有效政策争取时间。即便这些新政策最初仅在区域层面推进，例如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），它们也可以成为未来纳入多边体系的重要先例。

不一定要所有国家都坐在同一个房间里达成共识。不同的国家集团可以在各自区域内先行推动改革，分享经验与成果，筛选出行之有效的做法，再将这些经验推广至更广的层面。这种更广层面的合作，既可能在区域集团之间实现，也可能成为重振并更新WTO的契机。

我希望在未来某个时点，国际社会能对这段WTO谈判相对停滞时期中形成的各种先例给予足够关注，从中汲取灵感，推动至少部分层面的WTO改革。但在修订规则的同时，我们还必须确保这些规则能够真正得到执行与落实——这又是另一个不容忽视的挑战。

21世纪：我们来谈谈全球供应链。在关税与地缘政治摩擦影响下，你认为未来几年供应链区域化趋势是否会加速？

肖特：我认为这种趋势在亚太地区尤为显著。与此同时，区域经济圈也在不断扩大。某种程度上，这种扩张以及供应链的调整，反映了区域合作机制所带来的新机遇。

中国参与了其中的多个机制，例如《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），该协定将中国与其他十多个国家联系在一起。此外，还有中日韩合作机制、中国—东盟合作框架等。它们为消除区域内壁垒、构建更高效、更具竞争力的供应链提供了重要机遇。

我并不认为这种供应链的挑战完全是负面的。关键在于，当企业希望进入美欧等主要市场时，将面临越来越严格的审查——外界正在关注供应链中的新投资是否受到政府补贴或限制性监管政策的影响。

21世纪：发展中经济体，尤其是亚洲国家，该如何在这个新的贸易环境中重新定位自己？

肖特：要吸引投资，首先，发展中国家必须实施更具生产力的国内经济政策。其次，这些国家应该为日本、韩国、中国、美欧等投资方创造有利于发展的投资机会。

然而，发展中国家面临的挑战之一是，由于其经济发展水平，可能存在资源浪费和增长机遇丧失的现场。