熊园：“十五五”大方向已定，如何跟踪？

熊园、朱慧（熊园 系国盛证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

近半月，二十届四中全会召开，中美经贸谈判有新进展。我们对每半月重大政策进行跟踪：1）中央、部委重要会议与政策；2）地方政策；3）行业与产业政策。本期为近半月（2025.10.13-10.26）的政策跟踪。

核心观点：总体看，近半月政策继续聚焦谋划“十五五”，具体有5大焦点，包括二十届四中全会召开并发布会议公报、召开精神解读会、多部门多地学习传达四中全会精神，中美经贸会谈有新进展，财政部宣布两项增量政策等。其他可关注：总理经济形势专家与企业家座谈会、新设立10.25为台湾光复纪念日、设立7地数字经济试验区等。倾向于认为：短期看，年内政策虽会“加力”、但更多还是“托而不举”、也会更多为明年开年布局；中长期看，四中全会明确了未来5-10年经济社会发展的大方向、大原则、主要目标、主要任务和产业新方向，后续将“夯实基础、全面发力”。总体看，继续提示：事情正在起变化，四中全会也定调积极，建议乐观点、乘势而上、调整就是机会，紧盯4大点：“十五五”规划的更多细节，包括《建议》全文&总书记关于《建议》的说明（预计10.27这周前半周）、各部委“学习会”、可能的辅导读本等；中美经贸谈判进展，包括10.24-27经贸磋商结果、10月底可能的中美元首会晤；10.27金融街论坛金融口领导讲话等；美联储和我国央行的动作。

1、 总体看，近半月政策继续聚焦谋划“十五五”，具体有5大焦点：

> 一、10.21-23二十届四中全会召开并发布会议公报，公报是摘要版，有新目标、新提法、新对策，本次还额外增加了经济议题，要求“坚决完成”全年经济社会发展目标。

> 二、10.24中央四中全会精神解读会，有不少“剧透”，重点关注增量信息，包括外部环境直指“大国博弈更加复杂激烈”，首提“居民消费率明显提高”（应会设定定量目标），直接点名新能源、新材料、量子科技、生物制造等行业，首提“准入又准营、中国人经济”等。

>三、多部门多地学习传达四中全会精神，首要做好宣讲、宣传，并紧扣抓好四中部署，对标对表、科学谋划编制本部门本地区“十五五”规划纲要，以及抓好年内经济工作。

> 四、中美经贸会谈有新进展，包括10.18中美经贸双方牵头人举行视频通话，10.24-27中美经贸团队在马来西亚举行中美经贸磋商，且10.24商务部表示，“前4轮经贸磋商充分证明，中美在相互尊重、平等协商基础上，完全可以找到解决彼此关切的办法”。

> 五、10.17财政部召开新闻发布会宣布两项增量政策，一是从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达地方（较上年增加1000亿元），用途新增用于经济大省符合条件的项目建设，二是明确将继续提前下达2026年新增地方政府债务限额。

>其他可关注：总理经济形势专家与企业家座谈会、新设立10.25为台湾光复纪念日、设立7地数字经济试验区等等。

2、 具体看，近半月（10.13-10.26）重大政策如下：

> 重要会议 与 政 策： 聚焦学习传达二十届四中全会精神、谋划“十五五”。

> 地方 政 策 ： 多地学习四中全会精神，重点抓好宣传、宣讲、落实。> 行业与 产 业 政 策 ：地方继续松地产；电动汽车充电设施“三年倍增”。

风险提示：

报告摘要：

一、重要会议与政策：聚焦学习传达二十届四中全会精神、谋划“十五五”。

1、重要会议：关注二十届四中全会公报、发布会、各部门学习传达会。

>10.21-23二十届四中全会召开并发布会议公报，公报可视为是“十五五”规划《建议》稿的“摘要”，有新目标、新提法、新对策，尤其是对“十五五”发展环境更担忧；总基调延续“稳中求进”，重提“坚持以经济建设为中心”；新增2035年实现“国防实力、国际影响力大幅跃升”，新提“航天强国”建设；延续强调2035年翻番的目标，指向未来5年应还会设定偏高的GDP目标（2026年可能定5%左右）；12项主要任务中，“现代化产业体系、科技、扩内需”位居前三，“现代化产业体系、对外开放、民生”顺序明显前移等。更多细节紧盯四中全会精神解读发布会、《建议》全文、总书记关于《建议》的说明等。此外，本次额外增加了经济议题，要求“坚决完成”全年经济社会发展目标，倾向于认为，短期政策虽会“加力”、但更多还是“托而不举”、也会更多为明年开年布局。

>10.24中共中央二十届四中全会精神解读会，有不少“剧透”，重点关注增量信息，包括：1）明确《建议》稿的大体结构，首提“居民消费率明显提高”、后续应会新增定量目标；2）明确现代化产业体系建设四大方向，并直接点名新能源、新材料、量子科技、生物制造等行业；3）锚定2035年建设科技强国目标，重点领域、重点行业有新要求；4）强大国内市场焦点在于扩内需，把握好投资于人、统一大市场新要求；5）坚定扩大对外开放，首提“准入又准营”、“中国人经济”；6）特别提及“一老一小”，继续优化生育支持政策，挖掘养老服务、银发经济潜力。

>多部门学习传达四中全会精神，紧扣抓好四中部署、编制好“十五五”规划纲要，有3大关注：1）国务院党组重点抓好“十五五”规划纲要编制工作，“科学设置指标体系，提出分领域具体目标，谋划一批带动性强的重大政策、重大改革、重大项目”；2）央行、证监会均提及资本市场建设，如央行“维护股市、债市、汇市等金融市场平稳运行”，证监会“进一步深化投融资综合改革，持续增强我国资本市场的包容性、适应性和吸引力、竞争力”；3）科技部、工信部均聚焦科技创新、产业融合、新质生产力。

>10.17财政部召开新闻发布会宣布两项增量政策，一是从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达地方，较上年增加1000亿元，并拓展支持范围，除了用于补充地方政府综合财力，支持地方化债、清欠账款外，还安排额度用于经济大省符合条件的项目建设；二是明确将继续提前下达2026年新增地方政府债务限额，支持重点项目开年建设资金需求。

>中美关系：10.18中美经贸双方牵头人举行视频通话，10.24-27中美经贸团队在马来西亚举行中美经贸磋商，且10.24商务部表示，“前4轮经贸磋商充分证明，中美在相互尊重、平等协商基础上，完全可以找到解决彼此关切的办法”，短期关注经贸磋商结果、10月底可能的中美元首会晤。

>其他可关注：多部门召开“十五五”规划座谈会；10.24人大常委会决定以法律形式将10.25设立为台湾光复纪念日；10.14总理经济形势专家和企业家座谈会，部署抓好“十四五”圆满收官、“十五五”良好开局。

2、部委政策：聚焦住宿业发展、完善海外综合服务、数字经济试验区。

>10.17商务部等联合发布《关于促进住宿业高质量发展的指导意见》，旨在促消费、惠民生、稳就业，也是服务消费的重要部分，文件旨在推动住宿业“品质化、智慧化、融合化、绿色化、国际化”，从培育主体、优化环境、强化支撑等6方面提出17项具体政策。

>10.17商务部等联合发布《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》，我国首份涉外服务领域的指导文件，健全海外服务、加强经贸保障。

>10.16国家数据局发布《关于国家数字经济创新发展试验区建设方案的复函》，在天津、雄安新区、上海、江苏、浙江、广东、四川7地建设国家数字经济创新发展试验区，围绕数据要素市场化、基础设施建设、产业创新融合等7方面形成158项改革事项清单，支持各地因地制宜试点。

>10.14发改委印发《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》，支持重点行业和基础设施领域节能降碳改造，包括电力、钢铁、有色、建材、石化、化工、机械等重点行业，以及供热、算力等基础设施。

二、地方政策：多地学习四中全会精神，重点抓好宣传、宣讲、落实。

近期北京、上海、浙江等地学习传达四中全会精神，首要是抓好宣传、宣讲、落实，也强调因地制宜。其中，多地强调对标对表、科学谋划本地区“十五五”规划，突出核心任务，如浙江强调“必须牢牢扭住高质量发展建设共同富裕示范区这一核心任务”，北京“纵深推进京津冀协同发展，加快构建现代化首都都市圈”，广东深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”等；此外，各地也多部署年内经济工作，坚决完成全年经济社会发展目标，如内蒙古“拿出更大劲头大抓招商、大抓项目、大抓投资”。

三、行业与产业政策：地方继续松地产；电动汽车充电设施“三年倍增”。

1、近期地方继续松地产，仍多围绕购房补贴、优化公积金贷款支持政策。其中，围绕购房补贴、定向团购、企业奖励、贷款利息贴息等方面推出多项举措；成都“商转公”政策进一步扩大受益范围，取消“本市缴存”限制；南京推出多子女家庭公积金支持政策等。

2、电动汽车充电设施“三年倍增”行动。10.15发改委等发布2025-2027年电动汽车充电设施服务能力“三年倍增”行动，明确到2027年底在全国建成2800万个充电设施、满足超8000万辆电动汽车充电需求，部署五大专项行动，包括公共充电设施提质升级、居住区充电条件优化等，实现城市、高速及农村地区充电网络全覆盖，支撑新能源汽车产业规模化发展。

正文如下：

一、重要会议与政策：聚焦学习传达二十届四中全会精神、谋划“十五五”。

1、重要会议：关注二十届四中全会公报、发布会、各部门学习传达会。

中共中央：二十届四中全会在京召开

事件：10月20日-23日，二十届四中全会召开，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》总书记就《建议（讨论稿）》向全会作了说明。

简评：会议公报是“十五五”规划《建议》稿的“摘要”，有新目标、新提法、新对策。更多细节紧盯四中全会精神解读发布会、《建议》全文、总书记关于《建议》的说明、辅导读本等资料。此外，本次额外增加了经济议题，要求“坚决完成”全年经济社会发展目标，倾向于认为，短期政策虽会“加力”、但更多还是“托而不举”、也会更多为明年开年布局（详见此前报告《新目标、新对策—四中全会公报的关键看点》）。

>定位看，2025年是“十四五”收官、“十五五”谋划之年，本次如期召开四中全会，并审议通过了“十五五”规划编制《建议》稿，也大体确定了后续至少5-10年经济社会发展路线图。需注意，本次同二十届三中全会，额外增加了经济议题，要求“坚决完成”全年经济社会发展目标。

>总体看，会议公报可视为“十五五”规划编制《建议》稿的摘要版，主要是大方向、大原则、主要目标和主要任务，对比十九届五中全会定调“十四五”，新提“航天强国”，2035远景目标新增“国防实力、国际影响力大幅跃升”，延续强调到2035年翻番的目标，未来5年应还会设定偏高的GDP目标（2026年可能定5%左右）。

>具体看，本次延续部署了12项主要任务，其中“现代化产业体系、对外开放、民生”顺序前移、“优先级”提升，重点关注新提法，如：现代化产业体系新提“三化”方向；扩内需未提“供给侧结构性改革”、更为突出“投资于人、新供给带动新需求”；民生保障部分特别提及“推动房地产高质量发展”；国防和军队新提“边斗争、边备战、边建设”。

>流程看，公报可视为《建议》稿的“摘要”，有3大特别关注：10月24日上午的四中全会精神解读发布会（已开）；《建议》全文、总书记关于《建议》的说明；各部委“学习会”、可能的辅导读本。

中共中央：四中全会精神解读会

事件：10月24日，中共中央新闻发布会介绍和解读党的二十届四中全会精神，中央政策研究室、中财办、发改委、科技部、商务部、卫健委有关人士出席。

简评：10.24四中全会精神解读发布会主要围绕经济形势与发展目标、强科技、扩内需、扩开放、保民生解读，也有不少“剧透”，应均是后续“十五五”规划编制《建议》全文的有关信息，重点关注增量信息：

>增量1：会议明确《建议》稿的大体结构，对市场关心的定量目标设定也有回应，首提“居民消费率明显提高”。明确《建议》共有15个部分、61条，分为三大板块：总论、分论（分领域战略任务和重大举措）、结束语。发布会也明确，《建议》主要提出定性目标，具体的定量指标和重大工程项目将在明年“十五五”规划《纲要》中予以明确，按流程《纲要》在明年3月全国两会审议。具体目标上，延续“经济增长保持在合理区间”，首提“居民消费率明显提高”，应会在定量目标中有所体现。

>增量2：明确现代化产业体系建设四大方向，并直接点名新能源、新材料、量子科技、生物制造等行业。包括传统产业转型升级初步估计未来5年会新增10万亿元左右的市场空间，点名“新能源、新材料、航空航天、低空经济、量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等”新兴产业，且直指上述产业蓄势发力，未来10年新增规模相当于再造一个中国高技术产业。

>增量3：锚定2035年建设科技强国目标，“十五五”时期聚焦重点领域、重点行业有新要求。如“全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”“强化算力、算法、数据等高效供给”“全面实施“人工智能+”行动”等。

>增量4：强大国内市场焦点在于扩内需，把握好投资于人、促消费、扩投资、稳民营、统一大市场新要求。后续具体政策方向包括，“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”“完善民营企业参与重大项目建设长效机制等举措”“提高民生类政府投资比重”“综合整治“内卷式”竞争”等。具体规模方面，明确“十五五”将建设改造地下管网超过70万公里，新增投资需求超过5万亿元。

>增量5：“把握大势、破浪前行”，坚定扩大对外开放，首提“准入又准营”、“中国人经济”。突出重点领域和新提法，包括“以服务业为重点，扩大市场准入和开放领域”“落实好“准入又准营”，营造透明、稳定、可预期的制度环境。既看GDP也看GNI，既重视‘中国经济’也重视‘中国人经济’”等。

>增量6：特别提及“促进人口高质量发展”“一老一小”，继续优化生育支持政策，挖掘养老服务、银发经济潜力。其中，生育支持政策方面，“发挥育儿补贴、个税抵扣等政策的综合作用，发展普惠托育和托幼一体化服务，完善落实生育保险和生育休假制度”等；养老服务方面，“优化基本养老服务供给”，特别关注“优化就业、社保等方面的年龄限制政策，积极开发老年人力资源，发展银发经济”等。

多部门陆续学习传达四中全会精神

多部门学习传达四中全会精神，紧扣抓好四中部署、编制好“十五五”规划纲要，有 3 大关注： 1 ）国务院党组重点抓好“十五五”规划纲要编制工作，“科学设置指标体系，提出分领域具体目标，谋划一批带动性强的重大政策、重大改革、重大项目”； 2 ）央行、证监会均提及资本市场建设，如央行“维护股市、债市、汇市等金融市场平稳运行”，证监会“进一步深化投融资综合改革，持续增强我国资本市场的包容性、适应性和吸引力、竞争力”； 3 ）科技部、工信部均聚焦科技创新、产业融合、新质生产力。

国资委：科学谋划国资央企“十五五”规划

事件：10月23日，国资委召开央企“十五五”规划工作座谈会。

主要内容：强调科学谋划国资央企“十五五”规划，着眼现代化产业体系建设，立足国家所需、产业所趋、央企所能，深入推进布局优化和结构调整，构建更加科学合理的规划指标体系。

科技部：科学谋划“十五五”科技创新发展思路与任务

事件：10月17日，科技部召开“十五五”国家科技创新发展工作地方、部门座谈会。

主要内容：会议学习贯彻总书记关于“十五五”规划编制的重要指示精神，并听取各方意见建议。阴和俊指出，“十五”是科技强国建设的关键攻坚期，需科学谋划发展思路与任务举措。他强调要强化战略统筹、促进科技与产业创新深度融合、加强核心技术攻关、推进教育科技人才一体发展，以加快实现高水平科技自立自强。

财政部：新增5000亿元债务限额、继续提前下达2026年额度

事件：10月17日，财政部召开前三季度财政收支情况新闻发布会。

主要内容：财政部宣布采取两项措施巩固经济回升势头：一是从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达地方，规模较上年增加1000亿元，并拓展支持范围；二是明确将提前下达2026年新增地方政府债务限额，通过加强财政政策逆周期调节力度支持经济发展。

国务院：加力提效实施逆周期调节并扩大内需

事件：10月14日，国务院召开总理经济形势专家和企业家座谈会。

主要内容：会议表明要以更宽视野准确把握经济形势，坚定信心。李强强调，要加力提效实施逆周期调节，持续用力扩大内需、做强国内大循环，并多措并举营造一流产业生态，综合治理行业无序和非理性竞争。

2、部委政策：聚焦住宿业发展、完善海外综合服务、数字经济试验区。

九部门：联合印发《关于促进住宿业高质量发展的指导意见》

事件：10月17日，商务部等9部门联合印发《关于促进住宿业高质量发展的指导意见》。

主要内容：旨在推动住宿业品质化、智慧化、融合化、绿色化、国际化发展，以提振消费、扩大内需。文件从培育主体、优化环境、强化支撑等六个方面提出17项具体政策，包括加强品牌建设、推动业态创新与智慧化转型、提升涉外接待能力、规范市场秩序等，以促进住宿业高质量发展并为构建新发展格局提供助力。

五部门：联合印发《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》

事件：10月17日，商务部等5部门联合印发《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》。

主要内容：作为我国首个海外综合服务领域的指导文件，《指导意见》着力构建与对外投资贸易发展相适应的海外综合服务体系。文件提出6方面16项具体举措，包括优化公共服务、集成地方服务、健全海外服务、加强经贸保障、拓展专业服务及提升企业能力，旨在打造央地联动、资源集聚的服务生态，为出海企业参与国际合作、维护海外权益提供有力支撑。

国家数据局：在7地部署国家数字经济创新发展试验区

事件：10月16日，国家数据局发布《关于国家数字经济创新发展试验区建设方案的复函》。

主要内容：我国将在天津、河北雄安新区、上海、江苏、浙江、广东、四川7个地区建设国家数字经济创新发展试验区。方案围绕数据要素市场化、基础设施建设、产业创新融合等7个方面形成158项改革事项清单，支持各地因地制宜开展试点，通过制度创新破解数字经济发展瓶颈，推动条件成熟的改革举措转化为全国性政策。

发改委：印发《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》

事件：10月14日，发改委印发《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》。

主要内容：《办法》明确专项支持重点行业和基础设施领域节能降碳改造，具体包括电力、钢铁、有色、建材、石化、化工、机械等重点行业，以及供热、算力等基础设施，通过中央预算内投资推动相关领域节能降碳工作。

二、地方政策：多地学习四中全会精神，重点抓好宣传、宣讲、落实。

近期北京、上海、浙江等地学习传达四中全会精神，首要是抓好宣传、宣讲、落实，也强调因地制宜。其中，多地强调对标对表、科学谋划本地区“十五五”规划，突出核心任务，如浙江强调“必须牢牢扭住高质量发展建设共同富裕示范区这一核心任务”，北京“纵深推进京津冀协同发展，加快构建现代化首都都市圈”，广东深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”等；此外，各地也多部署年内经济工作，坚决完成全年经济社会发展目标，如内蒙古“拿出更大劲头大抓招商、大抓项目、大抓投资”。

三、行业与产业政策：地方继续松地产；电动汽车充电设施“三年倍增”。

1、近期地方继续松地产，仍多围绕购房补贴、优化公积金贷款支持政策。其中，围绕购房补贴、定向团购、企业奖励、贷款利息贴息等方面推出多项举措；成都“商转公”政策进一步扩大受益范围，取消“本市缴存”限制；南京推出多子女家庭公积金支持政策等。

2、电动汽车充电设施“三年倍增”行动。10.15发改委等发布2025-2027年电动汽车充电设施服务能力“三年倍增”行动，明确到2027年底在全国建成2800万个充电设施、满足超8000万辆电动汽车充电需求，部署五大专项行动，包括公共充电设施提质升级、居住区充电条件优化等，实现城市、高速及农村地区充电网络全覆盖，支撑新能源汽车产业规模化发展。