尹稚：优化重大生产力布局不是平均化发展

优化重大生产力布局不是平均化发展，不同的主体功能区应当有不同的发展重点。

作者：宋馥李

封图：图虫创意

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，于2025年10月20日至23日在北京举行。10月23日，新华社受权发布《中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报》（下称《公报》）。

全会提出，优化区域经济布局，促进区域协调发展。发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。要增强区域发展协调性，促进区域联动发展，优化国土空间发展格局，深入推进以人为本的新型城镇化，加强海洋开发利用保护。

“十五五”时期如何优化区域经济布局？经济观察报专访了清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚，对这一问题进行解读。

尹稚

经济观察报：和“十四五”规划以及今年的中央城市工作会议对比，《公报》有关区域经济发展和区域协调发展的表述有哪些亮点？

尹稚：我觉得有三个亮点。

第一个亮点是强调发挥“四大战略”的叠加效应，以此优化重大生产力布局。“十四五”期间，四大战略是分开论述的，当时“优化重大生产力布局”的表述也未如此突出。

可以从这两个角度去理解这四大战略的叠加效应。区域协调发展战略、主体功能区战略和区域重大战略要发挥实实在在的作用，都需要与国家划定的主体功能区结合，与自身资源条件、基础条件结合。对特定区域而言，也需要在多重效应叠加的前提下，明确具体区域和城市定位，寻求城市的特色化发展。今年中央城市工作会议也提及城市特色化发展，强调要更加注重特色发展，不拿一把尺子来量所有的区域。

第二个亮点是首次提出区域经济布局与国土空间体系二者的结合，两者互为支撑、优势互补，共同支撑了高质量发展，这强调了发展规划的战略引领作用和国土空间规划的支撑作用。“十四五”时期是中国高速城市化的尾声，发展与保护之间的矛盾比较尖锐，所以“十四五”规划纲要强调优化空间开发与保护格局。如今随着城镇化进程已过高峰期，我国面临的是优化空间发展格局的问题，虽然城市开发量不再大幅增长，但在功能布局、质量提升上仍有大量工作可做。

第三个亮点是在区域协调发展战略中，重点强调形成区域联动发展的格局。这种联动发展意味着要加快解决区域发展不均衡问题，而从“不均衡走向均衡”与投资重点是有关系的。《公报》提出“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，也就是说不同区域的均衡发展，核心是聚焦人民生活质量和生活水平的均衡，是从“追求美好生活”的角度实现均衡，而不是拉平人均GDP、工业产值或工业增加值。

区域联动的目的是实现互补，而互补隐含通过财政转移支付，让不同区域的整体生活质量、生活水平达到大体均衡的状态。

经济观察报：如何理解“发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”？

尹稚：“十四五”时期就谈过这个问题，但当时没有进一步明确。“十五五”时期，区域经济领域将优先发展优势地区，因为优势地区的发展规模、速度和质量，决定了经济发动机的“马力”有多大，要重点发挥“增长极”推动经济增长的作用。

所谓“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，核心是强调互补关系。例如，下一步投资重点会向优势发展地区、新型城镇化潜力地区集中，这也与此前提出的“强化国家发展的战略枢纽和战略腹地的建设”战略相衔接。

此外，“优势互补”还隐含着处理好发展与安全之间的统筹关系：“优势互补”做得越好，粮食主产区、生态功能区，以及沿边沿海等国防安全重点地区，就越能充分发挥其区域优势。

经济观察报：“优化重大生产力布局”和“增强区域发展协调性”是否意味着还会有一批重大项目落地？

尹稚：“优化重大生产力布局”仍是一项久久为功的事情。我们能清晰地看到，“十五五”是打基础的阶段，是实现动力转型、新旧动能转换的最关键时期。这一时期的主要任务是夯实基础，为高质量发展立规矩、树标准、探路径，因此不用惦记着“十五五”期间在规模、速度上做文章。

因为“进入深化改革开放的深水区”，意味着探索性、试探性更强，要通过一系列重点问题、重点领域的突破，建立符合国情的高质量发展标准。

当然，“十五五”时期还需结合海内外经济形势、安全形势的变化，适当调整发展布局，强化战略腹地重大生产力备份等建设，这会涉及部分重点项目的落地。

应当说，我们总结了“十四五”期间国土空间规划的不足——当时过多强调约束性措施，对发展议程关注相对薄弱。“十五五”时期要实现两者的结合，让国土空间规划真正发挥支撑发展的作用，而不是简单地约束和保护，使这二者实现一次再平衡。

优化重大生产力布局不是平均化发展，不同的主体功能区应当有不同的发展重点。

第一，不同主体功能区要确立不同主导产业，特别是以央国企为主的国家战略性产业，避免“千军万马奔着一条路”——不能所有区域都抓高端制造业、紧盯新质生产力集中的产业。

第二，不能用平均化的方式安排国土资源来发展一些工业基础雄厚，科研力量集中的地区，要跟人口的流出、流入趋势挂钩，确保人口持续流入地区拥有更大的发展潜力。

我们观察到，这些年长距离人口流动呈下降趋势，但省内的中短距离的人口流动仍非常活跃。部分地区的后备劳动力资源非常充裕，我们称之为城镇化的潜力地区。这些地区的城镇化率还不是很高，存在大量农村剩余劳动力，那么，在这些地区就要加大非农产业投入与项目建设，就近就地消化、吸纳劳动力，同时也让非农产业、新质生产力的布局更为均衡，避免过度集中于东部沿海地区。

经济观察报：对于“十五五”时期区域经济布局和区域协调发展战略，你有什么预测和展望？

尹稚：从区域经济布局来讲，我们会有更多关于城市群和都市圈的规划出炉，这些城市群在国家发展战略中的地位也将有所提升。比如，以武汉、长沙、南昌为支撑的长江中游城市群，以郑州为核心的中原城市群，以西安为核心的关中城市群，以及以乌鲁木齐为核心的天山北坡城市群，都可能进一步提升发展水平，进入更高层级的国家战略。

以后我们再提及城市群，就不再是“老三样”了，这些发展成果会向内陆地区蔓延，在西南、西北地区以及欧亚大通道的边疆地区，形成新的国家级战略支撑点。

从区域协调发展来看，近年来土地财政下行，不少省市盼着深化央地财税体制改革、调整央地事权财权关系。从当前趋势看，将财力留在中央用于大规模转移支付，也许作用会更大一些。在一些国家重大基础设施升级和韧性化建设方面，强化中央政府职责，加大中央投入，可能比简单将财力分给地方政府作用更大，效果更明显。

经济观察报：今年开始有两个大工程启动前期工作，分别是雅江水电站和新藏铁路，这是否可以理解为体现了这样的战略倾向？

尹稚：是的。雅江水电站建成后，不仅能实现“藏电入川”，还能沿西南通道覆盖中国南部地区，对提升西南地区能源安全度有非常大的好处。

三峡水利枢纽建设时，并没有考虑在西南地区形成重大生产力布局。三峡的电主要是供应东部地区，留给当地的余量很少。而“藏电”未来将服务于西南等国家重大生产力调整中的战略腹地建设，从输送距离来看也更为合理。

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