滥用职权罪“重大损失”认定的实践偏差与理论分析

作者：赵学申，辽宁省大连市人民检察院、第九检察部副主任、四级高级检察官、法学博士。

来源：《中国检察官》，2025年10月14日。

摘 要：作为典型的义务犯，在认定滥用职权罪时，必须重视职责规范的作用，引入规范归责的思路纠正单纯事实判断造成的理性缺位，并在厘清“重大损失”的概念内涵基础上，根据职责规范的目的，将“重大损失”与滥用职权行为违法性挂钩，在刑法体系中实质把握“重大损失”。“恶劣社会影响”具有物质性、客观性表现特征，需要严格区分事实与评价，进而开展有针对性的调查取证。

关键词：滥用职权 重大损失 规范保护目的

司法实践中，只有发生了“重大损失”，司法工作人员的滥用职权行为才能成立犯罪。具体到个别案件，如何理解“重大损失”存在不同观点。2012年“两高”《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》（以下简称《解释（一）》）将人身伤亡、财产损失等作为滥用职权罪成立的必要条件。也有观点从渎职犯罪的不法构造出发，将“重大损失”界定为“给公务行为公正性本身造成的严重破坏”，这种理论为深入理解渎职犯罪提供了崭新的视角。本文在辨析“重大损失”概念的基础上，对实践中认定“重大损失”存在的误区和模糊看法予以整理、明确，进而提出认定和把握滥用职权罪的思维路径。

一、“重大损失”的概念辨析

（一）“重大损失”是现实发生的客观损失

相关司法解释将“重大损失”表述为“危害结果”。“结果”一词在刑法中具有特定的内涵：一是侵害行为对象而产生的“损害结果”；二是法益受到侵害而产生的“法益侵害”结果。以非法拘禁罪为例，前者指的是被拘禁人在特定时间内行动被限制在特定空间中的事实状态，后者指的是对被拘禁人自由权利造成的侵害。可见，两种“结果”相关但不相同。“损害结果”是作为违法性评价的事实基础，“法益侵害”结果体现违法本质，是对具体案件中犯罪行为、结果达到刑法处罚程度的评价结论。

“重大损失”是强调渎职行为对公务活动信赖法益的侵害达到了“重大”程度的评价标准侧面，还是强调成立犯罪必须造成行为对象实际损失的“损失”侧面，理论中虽有不同观点，但支持后一种观点仍占主流，《解释（一）》明确采取了后一种观点。不过，司法实践中，将“渎职行为严重损害了司法公正”或者“严重损害了公众对司法公正的信赖”的“法益侵害”结果作为“重大损失”的情况时有发生。因此，必须明确区分两种结果，并强调“重大损失”是需要证据证明的给对象造成的现实损失。

（二）“重大损失”包括直接和间接损失

有观点认为滥用职权造成重大损失，与故意杀人造成1人死亡一样，都是犯罪行为造成的直接损失，行为与结果之间要达到相当程度的联系。这一看法无法回应为什么同样致1人死亡，滥用职权罪只能判处3年以下有期徒刑，而故意杀人罪则可能判处死刑的质疑。而且将重大损失限定为直接损失，也与实践不符。但也不能走向另一个极端，认为重大损失只包括间接损失。因为只有将滥用职权直接造成人员伤亡、财产损失的行为，同时评价为滥用职权罪和其他犯罪，才能充分发挥想象竞合的明示机能。理论上对此问题的看法是“缓和”，或者说“疏远”行为与重大损失之间的因果联系，从而扩大重大损失的范围。按此观点，滥用职权有案不查、放纵犯罪嫌疑人，犯罪嫌疑人又杀害1人的案件，就可以被纳入滥用职权罪的范畴之中。不过也应该注意到，上述理论创新虽然是从因果关系的客观面，为“轻刑化”找到相对合理解释路径，但由于行为人的主观认识受制于客观现实，当滥用职权行为与重大损失之间的联系“疏远”之后，要求行为人对“遥远”未来还没有发生的事具有犯罪故意，这是不现实的。当主客观两个层面，“重大损失”均发挥不了限定入罪的的功能时，很容易导致实践把握“重大损失”的泛化现象。

二、实践认定“重大损失”存在的误区

（一）误将“重大损失”的类型作为指导侦查取证的标准

人身伤亡、财产损失等是司法解释规定的重大损失情形，但反过来说，具体案件中出现了人身伤亡、财产损失，却不能当然地将其作为个案中的重大损失。究其原因在于，司法解释的抽象性特点与案件具体事实之间无法做到“无缝衔接”。例如，司法工作人员明知他人涉嫌犯罪，但故意不立案侦查放纵犯罪嫌疑人，犯罪嫌疑人又犯罪，致使1人死亡（又犯罪案）。在这个案件中，如果仅将关注的重点置于“死亡”这一抽象结果，就难以判断司法工作人员是否涉嫌犯罪。

（二）偏重事实判断，忽视规范判断

查办案件时，需要从两个角度关注“重大损失”：一是现实中是否发生人员伤亡、财产损失等事实；二是行为人是否要对发生的损失承担责任。例如，监狱管教民警疏于检查，导致罪犯将生产车间的工业酒精带回监室饮用，造成人员伤亡结果。该案争议的焦点不在于管教民警的失职行为与伤亡结果之间是否存在事实联系，而在于管教民警是否“应当”对伤亡结果承担刑事责任。“应当”的判断必须以管教民警的职责义务为标准。

（三）误将司法解释对“重大损失”的列举当作定义

未能从体系和实质层面把握“重大损失”，就会导致以办案人的看法代替调查取证。司法领域工作特点决定了，滥用职权的结果往往表现为致使涉嫌犯罪的人逃避刑事处罚、违法获得“减假暂”、又实施新的犯罪、严重破坏监狱管理秩序等情形。以往对此类问题的关注点在于哪些“非物质损失”可以作为“恶劣社会影响”，以及“恶劣社会影响”与“其他情形”之间的区别。但是这种思考方式，容易造成两方面误区：一是，何为“非物质性”指向不明确，特别既是“非物质”又是“客观”的，这种“客观的非物质”指的是什么不明确，最终难以避免“恶劣社会影响”沦为“一般人”的评价，进而简化为办案人员的“个人”评价。二是，该观点还混淆了对象本身和对对象的评价,容易导致办案中忽视事实查证。例如，罗甲等4名城管执法人员先后多次向多名无照商贩索要少量现金、财物，放弃履行职责，允许给予好处的无照商贩在严禁乱摆卖的地段非法占道经营，导致该地段几百档流动商贩恣意乱摆。由于执法不公，引起了群众强烈不满，执法人员遭遇多次暴力抗法、数名执法人员受伤住院（占道经营案）。本案的“恶劣社会影响”是具备“物质性”表现形式的，比如大量商户占道经营、几百档流动商贩恣意乱摆、多次暴力抗法，数名执法人员受伤住院等，而对这些客观情形的评价结论才是“恶劣社会影响”。所以，针对司法领域的特点，恰恰需要强调“恶劣社会影响”的“物质性”特征，强调通过证据证明存在评价“恶劣社会影响”的事实前提，从而避免以办案人员的主观评价，替代对证据的收集、审查、分析、判断。

三、“重大损失”认定实践偏差的理论解析

（一）一般规定应用于具体案件需要具体问题具体分析

以往都是在因果关系的范畴内研究“重大损失”问题。通过对各种因果关系理论学说的实践应用，意图在是/否的结论之间划定一个明确标准。但是，因果关系中的“相同结果”不是抽象层面的相同结果，而是指具体层面的相同结果。这个问题难点不在于对因果关系理论的理解，而在于查明的证据和认定的案件事实。以“又犯罪案”为例，同样造成1人死亡，事实“细微”不同，也会导致结论的巨大差异：一是犯罪嫌疑人打击报复举报人、控告人，或者继续实施尚未完成的犯罪，造成“原案”被害人死亡；二是时隔多年，交通肇事造成1人死亡。虽然都“致使1人死亡”，但两种死亡结果是完全不同的，将前一种情况的死亡结果作为“重大损失”，更易于被接受。可见，个案中必须将“重大损失”具体化，而不能将结果简化为“人员伤亡”“又犯罪”等抽象结果。

（二）义务犯属性要求从规范立场界定“重大损失”

相关渎职犯罪是典型的“义务犯”，即成立犯罪需要行为人负有特定职责义务。司法工作人员要对某一结果承担刑事责任，主要原因不在于他引起、造成了结果，而是他有职责、义务避免结果发生或者不引起结果发生。可见，“以因果自然力为导向的支配在义务犯领域中并没有决定性的影响”“作为事实性思考基准的因果自然力，因此在义务犯领域中就走到了自己的尽头”。

当在具体案件中，查明“重大损失”的具体内容、发生过程，仅为归责判断建立了事实基础，还需要将“重大损失”的事实面向与行为人职责义务的目的、内容进行比对，确定规范与事实之间是否一致。比如，如果认为“累犯不得假释”的规定是为了防止具有再犯危险性的罪犯离监后，继续实施犯罪。那么，现实发生的重大损失，反映了罪犯仍具有特殊预防必要性时，相应的结果便与职责义务目的一致。反之，如果累犯被违法假释后，又过失造成重大财产损失，如果难以证明过失犯罪与再犯危险性的关系，就不宜一概将这个结果作为相关渎职犯罪的重大损失。对职责义务目的的理解是归责判断的难点。法律作为社会科学重视价值评价的特点，决定了在将针对普遍有效的法律规定适用于具体案件时，需要司法人员释法说理，设置完全客观化的“标准”，既不现实，也难以应对多变的案件事实。

（三）司法工作的特点要求利用体系解释界定“重大损失”

1.刑法规定的犯罪行为及其结果，都是具有严重的社会危险性，造成同样的结果，与一般主体相比，司法工作人员更应当遭受否定评价。当一个结果被刑法其他条文禁止时，同样也属于滥用职权罪的“重大损失”。例如，监狱管教民警捎买带案件中，如果捎带毒品禁入监区，达到非法持有毒品罪的数量时，由于非法持有一定数量的毒品已经被刑法其他条文规定为犯罪，这一结果同样属于渎职罪的“重大损失”。

2.“重大”“恶劣”也需要结合刑法相关条文的规定，按照立法统一标准评价。例如，前述“占道经营案”中，大量商户占道经营、几百档流动商贩恣意乱摆的行为，与聚众扰乱社会秩序罪所要避免的结果具有同质性，而多次暴力抗法的行为，又和煽动暴力抗拒法律实施罪所要避免的结果性质相似，因此，上述结果同样达到了滥用职权罪的“重大”程度。又如，监狱管教民警将现金捎带进监区，导致多名罪犯聚众实施赌博行为，由于聚众赌博行为已经涉嫌赌博罪，可以认为对监管秩序的破坏达到了“严重”程度。